IV SA/Wa 371/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego K. C. kwotę 248 (dwieście czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2013 r. o nałożeniu na p. K. C. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.) kary pieniężnej z tytułu przekazania 62 dni po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne, w związku z treścią art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Podstawą faktyczną nałożenia kary było przekroczenie terminu na złożenie sprawozdania, dotyczącego odbierania odpadów komunalnych za I. kwartał 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa w sposób jednoznaczny, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Organ powołał się na publikację - interpretację Ministerstwa Środowiska (Departamentu Gospodarki Odpadami, zamieszczoną na stronach internetowych - www.mos.gov.pl), w której wyjaśniono, że obowiązek złożenia kwartalnego sprawozdania powstaje niezależnie od tego, czy w tym okresie jakiekolwiek odpady zostały odebrane. Oznacza to, że jeżeli podmiot nie odebrał żadnych odpadów, wówczas również musi złożyć sprawozdanie (tzw. sprawozdanie zerowe) lub informację do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale. Skargę na powyższą decyzję wniósł p. K. C. Zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: - art. 9j ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez niezastosowanie tego przepisu w stosunku do Skarżącego (który to, organ I. instancji miał obowiązek zastosować z urzędu); - art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Skarżący odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy faktycznie nie rozpoczął on nigdy działalności w tym zakresie i - zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - powinien być, po rozstrzygnięciu zamówienia publicznego i wyborze innego wykonawcy, niezwłocznie z urzędu wykreślony z rejestru działalności regulowanej, - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie się przez organ wydający przedmiotową decyzję wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie istnienia podstaw do nałożenia na stronę postępowania kary pieniężnej, określonej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu zarzutów Skarżący podniósł, że ustawa nie nakłada na podmiot, który nie odbierał odpadów, obowiązku składania sprawozdania, lecz mówi o podmiotach odbierających odpady. Wyjaśnił, że uzyskał wpis do ewidencji działalności regulowanej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na potrzeby wzięcia udziału w przetargu. Przetarg wygrał inny podmiot, zaś skarżący nie odbierał żadnych odpadów z terenu Gminy [...]. Wyjaśnił, że sprawozdanie [...] złożył ostatecznie jedynie w oparciu o ustne przekazy informacji pomiędzy przedsiębiorcami, z których wynikało, że Gmina wymaga złożenia sprawozdania. Podniósł, że składanie sprawozdań dotyczy wyłącznie podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, a więc czynnie zajmujących się tego rodzaju działalnością na danym terenie, a nie podmiotów zarejestrowanych, jako zajmujące się odbieraniem odpadów. Poza tym - w ocenie skarżącego - skoro nie odbierał odpadów na terenie Gminy [...] powinien zostać wykreślony z rejestru podmiotów odbierających odpady. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczące wymierzenia kary. miały na celu dyscyplinowanie podmiotów zbierających odpady i uchylających się od obowiązku sprawozdawczego nie zaś nakładanie kar na podmioty, które nie zbierały odpadów na z danego terenu. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w następstwie dokonania błędnej wykładni normy zakreślającej przesłanki wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za nie przedłożenie sprawozdania. Art. 9 b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że prowadzenie działalności związanej z odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672). W każdej gminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jak stanowi art. 9c ust. 1 ustawy każdy przedsiębiorca, odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, dokonując wpisu do rejestru, nadaje przedsiębiorcy numer rejestrowy. Obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne określają przepisy zawarte w art. 9 e i nast. ustawy. Stanowią one m.in., że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do: przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, czy np. do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany także do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Problematyka objęta sprawozdawczości jest zakreślona w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a wzór sprawozdania jest określony stosownym akcie wykonawczym. Naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku określonego w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje organowi gminy podstawę do nałożenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Obowiązki sprawozdawcze, odnoszące się do odpadów komunalnych. ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada zarówno na podmioty zajmujące się odbieraniem odpadów jak i na organy gminy. Sprawozdania te powinny przedstawiać obraz rzeczywistego postępowania z odpadami. Sprawozdania składane przez poszczególnych przedsiębiorców odbierających odpady w danej gminie są podstawą do wywiązywania się gminy z obowiązku sprawozdawczego jak również z głównych obowiązków wynikających z ustawy, w tym obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Nadto gminy dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w omawianym zakresie. W związku z tym gminy prowadzą m.in. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz ewidencję umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy (art. 3 ust. 3 pkt. 3 ustawy). W tym samym celu, jak również z uwagi na obowiązki organizacyjne gminy odbierają sprawozdania od podmiotów odbierających odpady. Organ gminy sam jest zobowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, i w tym celu musi posiadać miarodajne dane pozyskiwane od podmiotów odbierających odpady na terenie jego gminy. Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą, został wpisany do rejestru gminy, ale nie odbierał odpadów na tym terenie. W ocenie Sądu, celem ustanowienia obowiązku sprawozdawczego, na co słusznie wskazuje Skarżący, było przedstawienie obrazu postępowania z odpadami, ich odzyskiem, recyklingiem, co w przypadku podmiotów nieprowadzących w konkretnej gminie danej działalności jest bezprzedmiotowe - gdyż pozostaje obojętne dla celu zamierzonego przez ustawodawcę. Trzeba wskazać, że gmina - prowadząc szczegółową ewidencję, dotyczącą gospodarowania odpadami - ma pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie, gdyż przeprowadza w tym zakresie obowiązkowe przetargi wyłaniające wykonawców odbierających odpady komunalne, zawiera z nimi umowy i prowadzi dodatkowo rejestr tych umów. Powyższe wskazuje, że obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie musi dotyczyć podmiotów potencjalnie mogących zawierać umowy z gminą, lecz podmiotów faktycznie świadczących usługi w oparciu o stosowną umowę. Sama natomiast okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy. W konsekwencji kara nałożona na Skarżącego, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy, za nieterminowe złożenie sprawozdania, nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, według którego przedsiębiorca, odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Takie brzmienie przepisu daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca, posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany - jako uprawniony - do rejestru działalności regulowanej. Organ administracji, dokonując wykładni przepisu sankcyjnego, w zgodzie z interpretacją zamieszczoną na stronie internetowej instytucji publicznej (Ministerstwa Środowiska), nie uwzględnił, wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. deklaracji państwa prawnego, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym obowiązku przestrzegania technik prawodawczych. W świetle tej reguły nikt nie może ponosić konsekwencji naruszenia prawa, o ile stosowne obowiązki nie zostały w sposób precyzyjny zakreślone. Nad zasadą tą nie może mieć prymatu wzgląd, na także konstytucyjnie chronioną wartość jaką jest ochrona środowiska. Pogląd taki wyraźny był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1625/10 – dostępny w CBOSA) wskazano m.in.: "w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym". O ile wolą przedkładającego projekt stosownej regulacji ustawowej, było - jak wynikać by mogło z przywołanej w skarżonej decyzji interpretacji - przedkładanie sprawozdań przez wszystkich przedsiębiorców uwidocznionych w rejestrach działalności regulowanej, prowadzonych przez gminy, przepis powinien wyrażać jednoznacznie tego rodzaju regułę, wiążąc stosowny obowiązek expressis verbis z uwidocznieniem w rejestrze nie zaś odbieraniem przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych. Organ administracji rozpoznając odwołanie dokonał, za organem I. instancji, wadliwej wykładni regulacji zakreślającej przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zakreślonych w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analogiczne stanowisko było już prezentowane w judykaturze (patrz np. wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2773/13 – dostępny w CBOSA). Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Stan faktyczny w sprawie nie jest bowiem sporny. Nie naruszono również art. 9j ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ wskazany przepis nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Podkreślić jeszcze raz wypada, że sankcji podlega nieprzekładający sprawozdania przedsiębiorca obierający odpady komunalne, nie zaś przedsiębiorca wpisany do rejestru. Stąd zasady wykreślania z rejestru nie pozostają w związku z przesłankami wymierzenia kary. Sąd nie uchylił orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem w skardze, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono w myśl art. 200 ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.