I OSK 104/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1082/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1082/14), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W złożonym w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosku T. G. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na dofinansowanie dożywiania w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie dożywiania. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2013 r. wynikało, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Do wniosku nie załączono stałych, comiesięcznych obciążeń budżetu domowego, natomiast z akt sprawy wynikało, że wnioskodawczyni wykorzystuje własne uprawnienia i możliwości, wobec czego wystąpiła o przydział lokalu z zasobów W. Zarząd Dzielnicy [...] podjął zaś w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S.w W.. W związku z tym T. G.przedłożyła w dniu [...] października 2013 r. potwierdzenie z dnia [...] października 2013 r. dotyczące wpłaty kaucji za ten lokal w wysokości [...] zł. Ponadto oświadczyła, że nie zna aktualnego miejsca pobytu pełnoletniego syna, wobec czego organ nie jest w stanie ustalić, czy może ona liczyć na jego pomoc, jako osoby zobowiązanej do alimentacji. We wniosku wszczynającym postępowanie wskazała ponadto, że wnosi o pomoc dla swojej dwuosobowej rodziny, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że w tym przypadku wystąpiły rażące dysproporcje pomiędzy sytuacją deklarowaną przez stronę a dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Wnioskodawczyni uniemożliwiała przy tym - zarówno w drodze wywiadu środowiskowego, jak i w dalszym postępowaniu administracyjnym - potwierdzenie deklarowanej sytuacji oraz uniemożliwiała potwierdzenie zachodzenia w jej przypadku, szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Ostatecznie Prezydent W. stwierdził, że wnioskodawczyni dysponowała własnym dochodem umożliwiającym jej zapewnienie większości podstawowych potrzeb życiowych a zatem nie zachodziły w tym przypadku szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie jej wnioskowanej pomocy. Organ miał przy tym na uwadze nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. W tym miejscu wskazano bowiem, iż w grudniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało [...] świadczenia [...] osobom na łączną kwotę [...] zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła [...] zł. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta W., iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. T. G. nie powołała się w złożonym przez siebie wniosku na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie natychmiastowej pomocy finansowej na zakup leków, dofinansowanie na dożywianie z okazji Świąt Bożego Narodzenia w wysokości [..] zł, sfinansowanie pobytu w Hostelu, wydania paczki świątecznej, przyznania pożyczki w wysokości [...] zł z kasy ośrodka. Wyszczególnienie takich potrzeb i forma wniosku wskazywały zaś na przyjęcie przez nią postawy roszczeniowej wobec ośrodka, a nie na trudną sytuację życiową. Kolegium wskazywało, że T. G. posiadała stałe źródło dochodu znacznie przekraczające kryterium dochodowe, dysponowała tytułem do lokalu mieszkalnego położonego w centrum stolicy za który wpłaciła kaucję, a także ma dorosłego syna, który powinien partycypować w kosztach utrzymania rodziny. Zwróciło również uwagę na brak współpracy z jej strony z organem pomocy społecznej co także stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej ww. świadczenia. Zdaniem Organu, udzielanie pomocy finansowej osobom, które nie współpracują z organem i nie dążą do usamodzielnienia się, przejawiając wyłącznie postawę roszczeniową mogłoby zostać uznane za marnotrawienie środków publicznych. Kolegium stwierdziło także, iż rozważając możliwość przyznania ww. świadczenia organ I instancji zasadnie wziął pod uwagę własne możliwości finansowe w zakresie zaspokajania obligatoryjnych świadczeń na rzecz osób potrzebujących. Wskazywało przy tym, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczania wszystkich potrzeb wnioskodawców. Wkraczać powinien zaś tylko wtedy, gdy dochodzi do sytuacji krytycznej, tj. wówczas, gdy wnioskodawca nie jest w stanie zabezpieczyć sobie podstawowej egzystencji wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż jej sytuacja materialna ulega ciągłemu pogorszeniu wskutek wydawania przez organ decyzji odmownych. Jej zdaniem, spełniała zaś przesłanki, o których mowa w art. 41 u.p.s. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd stwierdził, że użyte w art. 41 pkt 1 u.p.s., sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Osoba wnioskująca o przyznanie takiego świadczenia powinna zatem wyraźnie wskazać, na jakie dokładnie potrzeby pomoc ma zostać przyznana. Specjalny zasiłek celowy stanowi bowiem wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Samo zaś przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Jak bowiem podkreślił Sąd, ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Organy nie mogą więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z uwagi na przekroczenie przez T. G. kryterium dochodowego – zdaniem Sądu – zasadnie oceniano jej wniosek pod kątem spełniania przesłanek określonych w art. 41 u.p.s. W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu decyzji w również sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, powołując się przy tym na okoliczność dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi oraz koniecznością uwzględnienia przez nie nie tylko potrzeb skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i celu pomocy, ale także potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały racjonalne argumenty przemawiające za odmową przyznania wnioskowanej przez skarżącą formy pomocy pieniężnej. Przyznanie pomocy w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca byłoby w istocie zaprzeczeniem intencji przyświecającej ustawodawcy, a wyrażającej się w treści przepisów ustawy. Pomoc społeczna poprzez specjalne zasiłki celowe nie może bowiem polegać na zaspokajaniu dowolnych żądań. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie wydatków na dożywianie; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód, przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. T. G. zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, przyznając jej dotychczas pomoc finansową w tej formie uznawały ją za adresatkę normy zawartej w art. 41 u.p.s. Brak było zatem podstaw, aby w przypadku pozostawania przez nią w takim samym położeniu, uznać, iż nie kwalifikuje się do otrzymania takiej pomocy. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Ponadto, kwestionowano również stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym skarżąca zarzucała Sądowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do poglądu, iż T. G. nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Nadto, autor skargi kasacyjnej kwestionował stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. W jego ocenie, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że w/w zarzuty procesowe były nietrafne. Ustalenia faktyczne, dotyczące braku współpracy przez skarżącą z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki miały bowiem odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych (vide: wywiad środowiskowy z dnia [...] grudnia 2013 r.). Jako, że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy w oparciu o uznanie administracyjne, organ miał obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było jej potrzebne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawczyni. W tym zatem kontekście, trudności w nawiązywaniu z nią kontaktu, czy też nie informowanie przez nią organu o sytuacji dotyczącej jej syna, który – z uwagi na regulacje zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym – był zobligowany udzielać jej wsparcia (także materialnego), ewidentnie świadczyło o braku z jej strony współpracy i mogło w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. Nieuzasadnione było również kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji dotyczącego, podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że nie wykazano w sprawie związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. Podkreślić bowiem należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na dożywienia a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s.- w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Słusznie Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę, że pojęcie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał istotnie na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła bowiem świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy samodzielnie podjęła ona skuteczne działania zmierzające do zmiany takiego stanu rzeczy, a dotychczasowy stan rzeczy miał charakter permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. Okoliczność natomiast, że w okresie wcześniejszym skarżąca otrzymywała tego rodzaju świadczenia, pozostając w sytuacji zbliżonej do obecnej, pozostawała bez wpływu na powyższą ocenę. Każdy wniosek wszczyna bowiem odrębne postępowanie administracyjne, który kończy odrębna decyzja. Zostaje ona wydana w określonych okolicznościach danej sprawy. Okoliczności te zaś obejmują aktualną sytuację strony oraz Ośrodka Pomocy Społecznej. Stąd brak jest podstaw by w oparciu o fakty, które miały miejsce w okresie wcześniejszym, przesądzać o tym, co dzieje się aktualnie. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.