II OSK 2236/14

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N.... od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 168/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. ... na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości N. ... na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 4 grudnia 2013 r., nr ..., w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją WINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. W., zw. dalej PINB, z dnia 2 sierpnia 2013 r., nakazującą R. L., zw. dalej właścicielem, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowanego obecnie jako lokal gastronomiczny (bar wietnamski "P.") w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. ... w W. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 24 czerwca 2013 r. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowanego. Po analizie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z oględzin przedmiotowego lokalu, lokal ten jest obecnie użytkowany jako lokal gastronomiczny oraz jest w nim zamontowana instalacja wentylacji mechanicznej podłączona do istniejących przewodów wentylacji grawitacyjnej. Został on nabyty umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży oraz oddanie części gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy tej wynika, że właściciel nabył własność lokalu numer LU-2, o innym przeznaczeniu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zdaniem Sądu, słusznie zatem zauważył organ, że lokal ten, oznaczony jako LU-2 jest lokalem o przeznaczeniu użytkowym, innym niż mieszkalne, bez sprecyzowanej funkcji użytkowej. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 12 listopada 2013 r., jak i wypis z rejestru lokali wydany przez Prezydenta m. W, z dnia 12 listopada 2013 r., z którego wynika, że przedmiotowy lokal pełni funkcję niemieszkalną. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również umowa najmu tego lokalu – lokalu użytkowego ‒ zawarta w dniu 2 grudnia 2002 r. między m. W. a G. P. i R. L., z której wynika, że lokal będzie wykorzystywany na działalność fryzjerską i gastronomiczną. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu, że przedmiotowy lokal miał i nadal ma charakter niemieszkalny, jest lokalem o przeznaczaniu użytkowym innym niż mieszkalne i takie miał też przeznaczenie przed jego nabyciem przez właściciela. W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, to postępowanie administracyjne zostało w sposób prawidłowy umorzone, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Nadto, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 151, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zmiany sposobu użytkowania lokalu jako obiektu budowlanego nie dochodzi w wyniku rozpoczęcia lub zintensyfikowania wcześniej prowadzonej w nim działalności, jeśli jednocześnie z tym nie zachodzi zmiana przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy lub dotychczasowej funkcji użytkowej lokalu na inną, 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ‒ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję WINB z dnia 4 grudnia 2013 r., nr ..., w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w wydanym w dniu 9 maja 2014 r. wyroku Sąd, błędnie interpretując art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie przeprowadzając właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, skargę oddalił. W ocenie skarżącej, bez znaczenia jest przeznaczenie lokalu ‒ użytkowe lub mieszkalne. Istotne jest natomiast ustalenie czy w lokalu (cały czas wykorzystywanym do prowadzenia działalności użytkowej) rozpoczęto lub zaniechano określonej działalności i następnie, czy spowodowało to zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skarżąca argumentowała, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż lokal od 2002 r. był wynajmowany do prowadzenia działalności fryzjerskiej i gastronomicznej, przy czym działalność gastronomiczna, jeśli w ogóle w lokalu była prowadzona, miała ograniczony charakter. W ocenie skarżącej, w lokalu zaniechano jednej działalności i rozpoczęto działalność nową. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie powinny zostać zbadane i ocenione warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń co najmniej przed i po rozpoczęciu działalności przez bar wietnamski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty, jako pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut natury procesowej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję WINB z dnia 4 grudnia 2013 r. Na wstępie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej formułując ww. zarzut nie wymienił konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który przepis zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną został naruszony czy też wyręczanie strony przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powołaniem w podstawie kasacji ww. przepisów ustrojowych przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1508/07, LEX nr 471056; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692). W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów tak sformułowany zarzut należało uznać za nieskuteczny. Jednakże, pomijając ww. fakt, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd I instancji akceptując rozważania zawarte w decyzji zaakceptował również sposób rozpoznania przez organ II instancji zarzutów, które spowodowały, że po rozpoznaniu odwołania uchylono w całości zaskarżoną decyzję oraz z urzędu poprzedzające ją postanowienie z dnia 24 czerwca 2013 r. i umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Nadto, w odniesieniu do umorzenia postępowania wskazać należy, że skoro postępowanie było wszczęte z urzędu przez organ i określone tematycznie oraz przedmiotowo jako toczące się w pewnym zakresie, to organ dochodząc do wniosku, że nie nastąpiła zmiana użytkowania tego lokalu ani jego przeznaczenia miał podstawę, by podjąć decyzję o jego umorzeniu. Drugim z postawionych zarzutów było naruszenie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zmiany sposobu użytkowania lokalu jako obiektu budowlanego nie dochodzi w wyniku rozpoczęcia lub zintensyfikowania wcześniej prowadzonej w nim działalności, jeśli jednocześnie z tym nie zachodzi zmiana przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowe lub dotychczasowej funkcji użytkowej lokalu na inną. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w zakresie naruszenia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia nie jest sformułowane precyzyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też tezy, że w przypadku, gdy z umowy sprzedaży lokalu wynika, iż jest to lokal inny niż mieszkalny, to każda prowadzona w tym lokalu działalność byłaby dopuszczalna. Niemniej jednak wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, LEX nr 339645). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że należało wziąć pod uwagę ustalenia organu dotyczące sposobu wykorzystywania tego lokalu w przeszłości, a szczególnie zawarte w aktach sprawy umowy z lat 2000-2002, które wyraźnie świadczą o tym, że lokal posiadał przeznaczenie restauracyjne. Nadto, z umów z poprzednimi użytkownikami tego lokalu wynika, że ówczesny właściciel zastrzegał, iż bez jego zgody nie może nastąpić zmiana przeznaczenia lokalu na inną niż ta, która wynikała z umowy najmu. Z powyższego zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji wyprowadziły wniosek, że skoro w przedmiotowym lokalu prowadzona była działalność restauracyjna, to niezależnie od jej zakresu, nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania lokalu, jeżeli w dalszym ciągu lokal ten jest użytkowany jako gastronomiczny. Poddano również ocenie dokumenty przedłożone przez inwestora, dotyczące wentylacji, spraw przeciwpożarowych, konstrukcji lokalu. Z dokumentów tych wynika, że nie doszło do zmiany, która dawałaby podstawę do twierdzenia, że obecne prowadzenie lokalu przez preferujący kuchnię dalekowschodnią podmiot gospodarczy powoduje, iż nastąpiła intensyfikacja użytkowania ww. lokalu, w znaczeniu określonym w art. 71 Prawa budowlanego lub w przepisach techniczno-budowlanych. Dodać można, że ewentualne uciążliwości wynikające z rodzaju immisji zapachowych mogą podlegać ocenie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu. ----------------------- 1