II SA/Kr 458/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 26 lutego 2013 r. nr [....] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 2 pouczenia zawartego w załączniku do uchwały. Prokurator Rejonowy w Bochni wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Trzciana z 26 lutego 2013 r., Nr XV/163/13 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji. Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), przez nałożenie w załączniku do uchwały zatytułowanym "Załącznik do uchwały Nr XV/163/13 Rady Gminy Trzciana z dnia 26 lutego 2013r.", obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych przez składającego deklarację dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez podpisanie deklaracji (punkt 2 pouczenia), podczas gdy nie jest to niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowania odpadami. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu drugiego opisanego wyżej pouczenia zawartego w załączniku do uchwały. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy podał, że uchwałą Rady Gminy Trzciana Nr XV/163/13 z dnia 26 lutego 2013r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji, stanowiącą akt prawa miejscowego, działając na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy Trzciana określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W załączniku do wzoru deklaracji, zawarto postanowienie, zgodnie z którym poprzez podpisanie deklaracji, podmiot ją składający, wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi (punkt drugi pouczenia). Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6n tej ustawy, rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawiania tytułu wykonawczego. Obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy zapis został sformułowany w taki sposób, że składający deklarację musi de facto wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych, co czyni przez podpisanie deklaracji, którą z kolei jest zobowiązany składać w stosownych terminach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Prokurator przytoczył treść art. 2 ust. 2, art. 7 pkt 2 i 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Mając na uwadze przedstawione uregulowania prawne, nałożenie de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych wykracza poza zakres kompetencji Gminy oraz jest zbędne. Dla poparcia przedstawionego stanowiska odwołano się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2013r., sygn. II SA/Kr 682/13. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Trzciana działający w imieniu Rady Miasta Krakowa wniósł o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania. Organ zgodził się z argumentacją przedstawioną w skardze, że kwestionowany zapis narusza art. 6n ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Uwzględniając skargę Wójt wskazał, że przedstawi Radzie Gminy projekt zmiany uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl przepisu art.52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dlatego też skarga jest dopuszczalna. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zajmuje on określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Stosownie do treści art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Stosownie do treści art.6 n z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.): "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n u.c.p.g. było, stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W załączniku do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Trzciana zawarła pouczenie: "przez podpisanie deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższa treść narusza zatem art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.