II GSK 2367/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu B. Sp. z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt VI SAB/Wa 11/14 w sprawie ze skargi Instytutu B. Sp. z o.o. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/14 odrzucił skargę Instytutu B. Sp. o. o. z/s w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej; p.p.s.a.) stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej: kpa). Z analizy akt sprawy wynika, iż Instytut B. Sp. o. o. z/s w P. – dalej: skarżąca - przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Co w niniejszej sprawie oznacza, że nie wystąpiła ona do organu z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec niedopuszczalności skargi Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił ją. Instytut B. Sp. o. o. z/s w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej w postaci m.in. pisma z 21 [...] 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 oraz art. 6 p.p.s.a. poprzez nieskompletowanie i nieuwzględnienie dowodów i całości akt postępowania przed organem co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 135 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ naruszył art. 234 k.p.a. i wynikający z niego obowiązek rozpoznania w toku postępowania złożonego przez skarżąca pisma na temat przewlekłego prowadzenia postępowania zgodnie z jego treścią tj. jako wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa złożonego na podstawie art. 37 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 21 [...] 2013 r ., złożyła – w trybie art. 37 k.p.a - do Ministra Zdrowia pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to Minister Zdrowia przekazał według właściwości do rozpoznania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego – przy swym pismie z 10 [...] 2013 r. (k. [...] akt sądowych). Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Podał, że podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione, a postanowienie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W konsekwencji nieuprawnione było również odrzucenie skargi przez Sąd I instancji Wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy wyczerpane zostały przez stronę skarżącą środki zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji odrzucając skargę przyjął, że skarżąca Spółka nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono szczególną uwagę, na pismo skarżącej z dnia 21 [...] 2013 r. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest o tyle istotne, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej Spółki z dnia 21 [...] 2013 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej Spółki z dnia 21 [...] 2013 r. znajdującego się na karcie [...] – akt sądowych z uwzględnieniem pisma Ministra Zdrowia z 10 [...] 2013 r., w którym organ ten przekazał według właściwość ww. pismo skarżącej. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za co najmniej za przedwczesne. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 okazał się zasadny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzeże innych naruszeń uzasadniających odrzucenie skargi, będzie zobligowany rozpoznać sprawę merytorycznie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było przedwczesne i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy niewątpliwie zaliczyć postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).