II OSK 2387/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 565/14 w sprawie ze skargi K. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2014 r. oddalił skargę K.R. na uchwałę Rady Gminy K. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV. K.R. poprzedził skargę wezwaniem Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały. W skardze zawarł następujące zarzuty: - naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 6, i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo proponowanego przez skarżącego odrębnego stanowiska co do innego przebiegu linii elektroenergetycznej; - naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez nie podjęcie uchwały w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszenie prawa skarżącego do zagwarantowanej przez ustawodawcę hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć; - naruszenie art. 46 i art. 47 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu strategicznych informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1238, dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez odstąpienie od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; - naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r. poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym nienaruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi; - naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów, a powoływane przez skarżącego minimalne odległości między linią elektroenergetyczną a zabudowaniami wynikają z opracowań, które nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych, i jako takie nie są podstawą do działania dla Sądu, a jedynie mogą stanowić przyczynek do zmiany ustawodawstwa. Skarżący nie wskazuje które przepisy zostały naruszone, nie powołując się np. na rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 Nr 192, poz. 1883), wydanego w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Skarżący stwierdza natomiast, że obowiązujące polskim ustawodawstwie normy powinny zostać zaostrzone. Powołane przez skarżącego przykłady rozwiązań prawnych przyjętych w innych krajach mogą stanowić jedynie podstawy do formułowania wniosków de lege ferenda, których adresatem powinna być władza ustawodawcza. Jak podkreślił Sąd, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Wójt Gminy K. zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu do stosownych organów ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie 30 lipca 2013 r. pozytywnie zaopiniował przebieg przedmiotowej inwestycji, wskazując iż projekt "prawidłowo ustala zasady ochrony środowiska". W postanowieniu z 10 lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowił uzgodnić przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząc się do uwarunkowań wynikających z faktu, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego częściowo znajduje się w granicach specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W materiałach planistycznych znajduje się również opinia sanitarna z 15 lipca 2013 r. wydana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z Warszawie, w której stwierdzono, że "realizacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii 400 kV M.S. U. dla części B., J., S., M., W., C. i P. nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania zarówno na stan środowiska, jak i warunki życia oraz zdrowie ludzi". Jak zauważył Sąd, w celu zminimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sentencji decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ wskazał szereg warunków realizacji inwestycji, dotyczących wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, jak również wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Przy ich uwzględnieniu planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do zarzutów odnoszących się do procedury poprzedzającej uchwalenie Planu, Sąd wskazał, że złożone do projektu uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Mimo, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p. Z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprzednio nieuwzględnionych. W materiałach planistycznych przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się wykaz uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i informacja o sposobie ich rozpatrzenia. Projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Wójta Gminy K., tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik Nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy K., ani też przez Radę Gminy. Czyni to niezasadnym zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 17 i art. 20 u.p.z.p. Reasumując Sąd stwierdził, że jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia mają umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszają innych ustaw, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia własności czy wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1749/07, z 4 września 2008r., sygn. akt II OSK 133/08, z 20 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 902/11, CBOSA). W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zapisów przedmiotowego planu z powodu naruszenia zasady proporcjonalności. W skardze kasacyjnej K.R., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi gady procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. została przez organ naruszona, co zostało podniesione w skardze. Sąd nie zbadał całości procedury do czego był zobowiązany bez względu na podniesione w skardze zarzuty, w granicach danej sprawy. 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj.: - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 6, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo proponowanego przez skarżącego odrębnego stanowiska co do innego przebiegu linii elektroenergetycznej; - art. 20 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie uchwały w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zostało naruszone prawo skarżącego do zagwarantowanej przez ustawodawcę hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć; - art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a przez to uznanie, że procedura związana z uchwalaniem studium, na podstawie którego następnie uchwalono miejscowy plan była prawidłowa, gdy tymczasem pomimo składania przez skarżącego uwag już na etapie sporządzaniu studium, zarówno organ wykonawczy Gminy K., jak również Rada Gminy K. nie odniosła się do nich w żaden sposób, przez co należy uznać, iż obie uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa; 3. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to niepodjęcie przez Sąd wszelkich środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy; 4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a przede wszystkim nie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, w szczególności wobec informacji o toczących się równolegle postępowaniach związanych z tą sprawą, tj. o postępowaniu w sprawie IV SA/Wa 1641/13, gdy wynik tych postępowań może znacząco oddziaływać na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w szczególności wobec uprawnienia skarżącego do ewentualnego wzruszenia decyzji środowiskowych; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści; 6. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie stron zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w granicach sprawy. Należy podkreślić, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu. Ocena sądu jest jednak dokonywana w granicach sprawy, które wyznacza kwestionowany w skardze akt. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że poza granicami skargi wniesionej przez K.R. znalazła się uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Stwierdzić też należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego została przeprowadzona w pełnym zakresie, znajdując swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, w którym uwypuklono najistotniejsze jej elementy, mogące mieć wpływ na postanowienia naruszające interes prawny skarżącego. Z uwagi na powyższe nie znalazł również usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Jak już wyjaśniono, kwestia postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K., znajdowała się poza zakresem sprawy rozpoznawanej przez Sąd. Nadto, warto zauważyć, że zastosowanie art. 135 p.p.s.a. możliwe jest w przypadku, gdy sąd stwierdzi podstawy do uwzględnienia skargi, nie zaś, jak to miało miejsce w tej sprawie, w przypadku jej oddalenia. Nie miało również miejsca podnoszone w skardze kasacyjnej, naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wynik postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1641/13 pozostawał bez wpływu na przebieg niniejszej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w tym postępowaniu było bowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 14 grudnia 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 31 października 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV M.S. U. według wariantu III. Przechodząc do merytorycznych powodów, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe oddalenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy podkreślić, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. W świetle powyższego wytyczenie przebiegu linii elektroenergetycznej m.in. przez działkę skarżącego nie można uznać za nieuprawnione, bowiem uzasadnione było ponadgminnym i ponadpowiatowym interesem publicznym. Podyktowane takim celem ograniczenie prawa własności należy uznać za proporcjonalne, biorąc pod uwagę rangę takich wartości jak zobiektywizowane potrzeby społeczności, która będzie beneficjentem tej inwestycji. Również z przepisów Konstytucji należy wyprowadzić stwierdzenie, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. W art. 64 ust. 3 Konstytucja przyjmuje, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. W rozpoznawanej sprawie zapisy uchwały ograniczeń takich nie wprowadzają. Tym samym postanowienia uchwały w tym zakresie nie naruszają istoty prawa własności. Należy również zauważyć, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 140 Kodeksu cywilnego dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, wskazując, że graniczenia takie wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Z uwagi na fakt, że prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony. Nie sposób również uznać za skuteczne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i 12 u.p.z.p. Przepis art. 12 u.p.z.p. dotyczy konieczności dokonania oceny zgodności projektu studium z przepisami prawa, a zatem w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania. Natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. określa obowiązki organu planistycznego poprzedzającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd w swej ocenie pominął, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu planu, naruszając tym samym prawo do zagwarantowanego rozważenia argumentów przez niego podnoszonych. Należy podkreślić, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek podejmowania odrębnych uchwał w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez wójta uwag zgłoszonych do projektu planu. Wypełniając ustawowy obowiązek Rada podejmowała uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, którego załącznikiem było zbiorcze zestawienie trzech wniesionych uwag wraz z uzasadnieniem. Powyższe wypełnia dyspozycję powołanego przepisu, czyniąc nieuzasadnionym podniesione w tej kwestii argumenty skargi kasacyjnej. Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wyznaczonym tym przepisem. Sąd I instancji w sposób klarowny i przejrzysty wyjaśnił okoliczności sprawy oraz przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uznając za nieuzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.