II SA/Kr 492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr./ WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Nr XVII/107/2012 Rady Gminy Rzezawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr XVII/107/2012 Rady Gminy Rzezawa z dnia 31 sierpnia 2012r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucał obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78,poz. 483 z późn. zm.), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) przez nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania w Załączniku Nr 1 stanowiącym wzór deklaracji, w rubryce "F" tego załącznika, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym . Powyższe zarzuty Prokurator rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi, w którym wywodził brak podstawy prawnych do zamieszczenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości kwestionowanego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rzezawa powołała się na regulację z art. 54 §2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz wyjaśniła, że uznając zasadność podnoszonych w niej zarzutów, skieruje na najbliższe posiedzenie projekt uchwały zamieniającej zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie Rada Gminy Rzezawa podkreślała, że podnoszone w skardze zagadnienia nie były oczywiste w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, której nie zakwestionował sprawujący nadzór prawny Wojewoda Małopolski. Stanowisko prezentowane przez Prokuratora jest jednak obecnie respektowane, jako znajdujące potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) . Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XVII/107/2012 Rady Gminy Rzezawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie art. 6n ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst. jednol. Dz.U. z 2013, poz.1399 - dalej w skrócie u.c.p.g.), który stanowi, że : 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, między innymi z przyczyn podanych w skardze, co nie jest zresztą kwestionowane przez Radę Gminy Rzezawa. W szczególności, normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 u.c.p.g .nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacz zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1pkt 1 u.c.p.g. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Zaskarżona uchwała w kwestionowanej części została wydana nie tylko z istotnym naruszeniem art. 6n ust. 1-2 u.c.p.g., lecz także art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan taki prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 2 Konstytucji RP z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. Powyższe uchybienie – wbrew wnioskom Prokuratora - mogłoby prowadzić do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie kwestionowanej części ( a nie w całości), tj. poprzez eliminację w nazwie rubryki " F" wzory deklaracji słów - " Oświadczenie i" , a następnie teksu " Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym." Podnoszone w skardze istotne naruszenia prawa nie są jednakże jedyne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega także inne, które dyskwalifikując zaskarżoną uchwałę w całości, zaś dotyczą Załącznika Nr 1, rubryka " C. Składający deklarację." W tym zakresie należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 6c. ust. 1u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W myśl ust. 2 tego artykułu, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Stosownie do art. 6hu.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Artykuł 6m u.c.p.g. reguluje bliżej kwestie obowiązku i terminów składania przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Zarówno z wyżej powołanych, jak i pozostałych przepisów Rozdziału 3a -Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę – wynika, że mowa jest w nich o właścicielach nieruchomości, które to pojęcie pojawia się również w także w art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.. W art. 2 ust. 1 pkt 4u.c.p.g. ustawodawca postanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Nadto w myśl art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Charakterystycznym jest, że ustawodawca w przepisach analizowanej ustawy nie posługuje się pojęciem posiadacza nieruchomości, co należy uznać za zabieg świadomy, którego celem jest uniknięcie nieporozumień terminologicznych. Zważyć bowiem należy, że pojęcie posiadania ma utrwalone znaczenie na gruncie prawa cywilnego i oznacza stan faktyczny. Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W myśl art.337k.c., posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Posiadanie jest zatem określonym stanem faktycznym, z którym łączy się szereg domniemań ( art. 339. k.c. – samoistności posiadania; art. 340 k.c.– ciągłości posiadania; art. 341 k.c. – zgodności posiadania ze stanem prawnym; art. 7 k.c. domniemanie dobrej wiary). Z tego punktu widzenie właściciel nieruchomości jest zatem również jej posiadaczem samoistnym, zaś posiadanie zależne może przybierać różne postacie powiązane albo niepowiązane z tytułem prawnym. Mając na uwadze w tym aspekcie treść Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały rubryka " C. Składający deklarację", należy stwierdzić, że zawarte w niej pkt od 1- 9 są sformułowane w oderwaniu od pojęć użytych w swoistej definicji legalnej zakresu podmiotowego osób i jednostek zobowiązanych do składania deklaracji. Nadto katalog podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji został skonstruowany zostały tak, że sposób wypełnienia deklaracji budzi zasadnicze wątpliwości z uwagi na wieloznaczność i brak spójności terminologicznej. O ile można zaakceptować pkt 1,2,5, i 6 w tej rubryce ( właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty), to jednakże nie obejmują one wszystkich przypadków powstania obowiązku wypełnienie deklaracji. W pozostałości zaś nie jest wiadomym jakie podmioty rozumie się przez posiadacza - z pkt 7, i współposiadacza z pkt 8, skoro wprowadza się też równolegle pojęcia posiadacza samoistnego i i współposiadacza samoistnego oraz posiadacza zależnego ( dzierżawca) . Dodatkowo można wskazać, że wątpliwości te pogłębia brak pouczenia, czy pkt 1 i 2 wypełniają podmioty, którym przysługuje do nieruchomości prawo własności chociaż są oni również posiadaczami samoistnymi ( względnie współposiadaczami samoistnymi). W analizowanym zakresie doszło do istotnego naruszenia 6n ust. 1 -2 u.c.p.g. w związku z art. art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g., a także przepisów prawa materialnego cywilnego ujmujących istotę posiadania. Stwierdzony stan prowadzi również do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, albowiem wprowadzając inne oznaczenie podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji Rada Gminy Rzezawa przekroczyła upoważnienie ustawowe. Naruszono także zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 2 Konstytucji RP z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. Nadto nie został zrealizowany cel wydania kontrolowanego aktu prawa miejscowego, który miał zapewnić ułatwić składania deklaracji. Wszystkie dostrzegane istotne naruszenia prawa, a zawłaszcza dokonane w zakresie oznaczenia podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji, rzutują negatywnie na zaskarżona uchwałę w całości( art. 90 ust. 1 i 4 u.s.g. ). Projektowana zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie stanów faktycznych z okresu poprzedzającego. Ani w przypadku uznania zarzutów skargi za zasadne, ani też uchylenia kolejną uchwałą zaskarżonej nie zachodzi sytuacja dokonania autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nawet uchylenie uchwały przez radę gminy nie oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), jak w przypadku stwierdzenia nieważności, które wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 października 2012 r., pod pozycją 4916, w myśl § 4 ust. 2 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a zatem mogła wywołać od tej daty różne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.