IV SA/Wa 277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów - oddala skargę - Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "kpa"), art. 88l ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm. zwanej dalej "ustawą" / "Prawem wodnym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie zwolnienia J.K. (dalej jako "skarżący") z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 2 ww ustawy w przedmiocie wzniesienia obiektów budowlanych wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki nr [...] i [...] w L., gm. K., pow. [...], woj. [...]. W toku postępowania ustalono, że w ramach planowanej rozbudowy położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią gospodarstwa skarżącego przy istniejącej stajni zaplanowano budowę wiaty na sprzęt rolniczy, dwóch silosów na pasze, dwóch karuzel dla koni, budynku zaplecza gospodarczo-składowego wraz z wykonaniem przyłączy: energetycznego, wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej, a także rozbudowę istniejącego budynku stajni. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na lewym brzegu rzeki R. , poza linią istniejącej zabudowy mieszkaniowej i objęta jest opracowaniem pn. "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni R. jako integralny element studium ochrony przeciwpowodziowej". Dokonując odmowy organ wskazał na zakazy wynikające z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne i zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" na terenie Gminy K. uchwalonym w 2007 r. a więc przed zatwierdzeniem studium ochrony przeciwpowodziowej, działki skarżącego o nr [...] i [...] znajdują się w wyznaczonej w planie strefie przepływów wezbrań powodziowych a zatem planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami mpzp. Według organu teren przeznaczony pod inwestycję może zostać zalany wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1%, warstwą wody o głębokości ok. 0,6 - 1,0 m, natomiast tereny przyległe do inwestycji mogą zostać zalane warstwą wody o głębokości ok. 1,2 - 2,6 m i nawet pomimo to że budynki zaplecza gospodarczo-składowego i budynek stajni zostały wyniesione powyżej rzędnej wody Qi%, to jednak cały teren dookoła budynków jest zagrożony podtopieniem wodami powodziowymi o znacznych głębokościach. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego a przepis art. 88l ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Podniósł, że dopuszczenie w drodze wyjątku w trybie art. 88l ust. 2 ustawy decyzji zwalniającej od ww zakazów, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09). Organ przywołał też przepisy dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), i wskazał, że ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem tego zarządzania w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, co oznacza, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Jednocześnie organ dodał, że według Komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. - najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m. in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami na terenach zagrożonych powodzią poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości; a także poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego; oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu, praktyk rolniczych i leśnych." Organ podniósł przy tym, że sporne działki są zlokalizowane w granicach obszaru objętego ustaleniami mpzp i zostały sklasyfikowane jako teren rolniczy (oznaczony symbolem "l.R"), na którym budynki mogą być sytuowane wyłącznie w obrębie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na rysunku planu, a poza tym obszarem obowiązuje zakaz zabudowy. Obszar wyznaczony jako nieprzekraczalna linia zabudowy obejmuje teren, na którym obecnie stoi budynek stajni, natomiast zaprojektowane obiekty (wiata na sprzęt rolniczy, dwa silosy paszowe, dwie karuzele dla koni, budynek zaplecza gospodarczo-składowego oraz planowana rozbudowa budynku stajni) zlokalizowane zostały poza tą linią, a zatem przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, jest zatem niezgodna z ustaleniami mpzp. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu, iż RZGW w [...] pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję organ zauważył, że ww opinie wyrażone w formie pisma nie są wiążące, gdyż nie są opinią organu i nie rozstrzygają sprawy, a ponadto zostały sporządzone w latach 2006-2008, tj. w czasie kiedy nie obowiązywało jeszcze studium ochrony przeciwpowodziowej, zostały więc wydane w innym stanie prawnym. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] wniósł J.K. domagając się uchylenia jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Skarżący zarzucił ww decyzji naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z apriorycznego przyjęcia, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, iż teren jakiego dotyczy wniosek stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy z opracowań powołanych przez organ wynika jedynie bezpośredniość zagrożenia powodzią, jakie nie zawsze pozostaje zagrożeniem szczególnym; art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z braku wyrzeczenia co do rzeczywistego zakresu żądania strony, określonego we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r., doprecyzowanego w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r.: art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia zapisów, obowiązującego w danym rejonie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy normy z niego wynikające nie pozostają istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy. W zakresie procedury skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, co wynika z braku rozważenia i oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań ukierunkowanych na: dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; rzeczywistego zakresu wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r., doprecyzowanego w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r.; a także rozstrzygnięcie sprawy; w tym naruszenie art. 50 § 1 kpa poprzez brak wezwania strony o wyjaśnienie rzeczywistego zakresu wniosku, art. 11 w związku z art. 103 § 3 kpa poprzez brak, w sposób dostateczny, wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wniósł o "wydanie decyzji zwalniającej z zakazu wykonywania robót dla obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145)" dla "wzniesienia obiektów budowlanych, tj. budynku zaplecza gospodarczego dla istniejącej stajni w obrębie działki nr [...] i [...] w L., gmina K., pow. W.". Żądanie to zostało doprecyzowane w piśmie z dnia 1 czerwca 2013 r., ze wskazaniem, iż: "na obecnym etapie nie przewiduje się i nie projektuje przyłączy a obiekty projektowanej budowy zaplecza gospodarczego będą podłączone instalacją wewnętrzną prądu i wody a ponadto "nie przewiduje się w projektowanej budowie zaplecza gospodarczego kanalizacji sanitarnej". Skarżący uznał, że decyzję odmowną błędnie umotywowano ochroną życia ludzkiego i mienia, koniecznością przeprowadzenia szybkiej ewakuacji osób i zwierząt z gospodarstwa oraz na przekonaniu że inwestycja obejmuje wykonanie przyłączy: energetycznego, wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej. Skarżący podniósł, że planowana inwestycja przewidywała rozbudowę istniejącego zaplecza dla działalności rolniczej, w ramach czego nie zakładano zwiększenia liczby osób oraz zwierząt przebywających na terenie bezpośredniego zagrożenia powodziowego a zatem stopień ochrony życia i zdrowia ludzi czy zwierząt nie uległby pogorszeniu w jakimkolwiek stopniu. Ewentualna ewakuacja ludzi i zwierząt zdaniem skarżącego również nie uległyby zmianom. Skarżący wskazał też, że obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Uzasadnienie przy tym decyzji uznaniowej zawsze powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić po myśli wnioskodawcy. Ponownie przywołał przy tym pozytywne opinie o planowanej inwestycji zawarte w pismach RZGW w [...], Inspektoratu w D., z dnia 16 marca 2006 r., z dnia 19 maja 2006 r. i 1 czerwca 2006 r., o braku zastrzeżeń co do realizacji spornej inwestycji. Wskazał też na pozytywnie zaopiniowany operat hydrologiczny z 2008r. Według skarżącego organ pominął, że planowana inwestycja przewiduje rozbudowę istniejącej już infrastruktury, a zatem decyzja winna uzasadniać z jakiego powodu uznaje dotychczasową zabudowę za niestwarzającą zagrożenia lub stwarzającą je w stopniu akceptowalnym, zaś z jakiego powodu rozbudowa zaplecza nie jest już możliwa do przyjęcia z punktu widzenia interesu publicznego. Dodatkowo zarzucił on, że organ niewłaściwie wykłada pojęcia szczególnego zagrożenia powodzią i bezpośredniego zagrożenia powodzią. W obszernej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270) dalej ppsa. Kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że organ administracji naruszył przepisy prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z porządku prawnego. Teren planowanej przez skarżącego inwestycji w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym w opracowaniu zatytułowanym "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni R. jako integralny element studium ochrony przeciwpowodziowej". Jak wynika z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 145) i mają charakter powszechny. Do ich respektowania są zobligowane także wszelkie organy administracji publicznej podejmujące jakiekolwiek rozstrzygnięcia administracyjne, w tym w szczególności organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, może w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od ww zakazów jest weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 88 l ustawy, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Obowiązek ten sprowadza się do wprowadzenia ram prawnych i administracyjnych, dążących do skutecznego zniechęcania do podejmowania działań stanowiących zagrożenie dla życia i mienia. Musi on być interpretowany jako obowiązek znajdujący zastosowanie w kontekście każdej czynności, a więc zarówno publicznej jak i prywatnej. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i odpowiednio zastosował je w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W konsekwencji należy uznać za słuszne stanowisko, zgodnie z którym omawiana inwestycja może zwiększyć ryzyko powodziowe. Każda bowiem nowa zabudowa jak i każda zmiana ukształtowania terenu powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej, a także zmienia trasę przepływu wód powodziowych. Nieruchomość skarżącego jest położna na trasie przepływu wód powodziowych a przy tym część inwestycji - stajnia została wykonana na rzędnej 204,10 m n.p.m. (poniżej rzędnej wody Qi%). Okoliczność ta może prowadzić do podmycia fundamentów, a następnie do destabilizacji budynków i ich zniszczenia. Niesione przez wodę, niekiedy na znaczne odległości, elementy budynków mogą powodować z kolei niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Tym bardziej niezasadna jest zatem rozbudowa istniejącego już budynku stajni zagrażającego negatywnymi skutkami w razie wystąpienia powodzi. Organ zwrócił też uwagę, że szczegółowej ocenie zagrożenia powodziowego podlega głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi. Głębokość zalewu przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. W sprawie wykazano, że wg analiz tereny przyległe do inwestycji mogą zostać zalane warstwą wody o głębokości ok. 1,2 - 2,6 m co niewątpliwie spowoduje utrudnienia w samodzielnej ewakuacji i będzie wymagało udziału służb ratowniczych. Fundamentalne dla wyniku sprawy jest też przeznaczenie i cel inwestycji. Mianowicie gdy mowa o zagrożeniu powodziowym, to bez wątpienia duże utrudnienie stanowi ewakuacja z zagrożonego terenu przestraszonych zwierząt. Wpływa to znacznie na wydłużenie czasu takiej akcji. Organ wskazał przy tym, że w maju 2010 r. podczas wystąpienia powodzi żołnierze musieli ewakuować konie ze stadniny w K., w L. Jest to przykład konkretnej realnej akcji, jaka na ww terenie miała miejsce, który jednoznacznie dowodzi, że przeświadczenie organu o istnieniu znacznego ryzyka zalania ww terenu znajduje uzasadnienie. Ewentualne zalania czy podtopienia terenu stadniny powodują wzrost kosztów ochrony przed powodzią okolicznej społeczności a jednocześnie generują konieczność zastosowania innych niż zwykle środków bezpieczeństwa i nakładów (zarówno finansowych jak i osobowych) wiążących się z usuwaniem skutków powodzi. Oczywiste jest bowiem, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Zwrócono też uwagę na większe narażenie na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych oraz potrzebę zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania. Istotny jest też argument organu wskazujący na to, że zwierzęta, których nie uda się uratować podczas powodzi, stanowią poważne zagrożenie epidemiologiczne. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać aby organ nie rozważał całokształtu okoliczności sprawy czy też pominął kwestie dla niej istotne. Nie jest też zasadny zarzut niewłaściwej interpretacji czy też zamiennego stosowania pojęcia szczególnego zagrożenia powodzią i bezpośredniego zagrożenia powodzią. Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy jako: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne; d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Ustawa wyróżnia też "obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi". Są to określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi (art. 9 ust. 1 pkt 6b ustawy). Natomiast termin obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią w ustawie nie występuje. Jest to konsekwencja przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lutego 2011 r. nr 32 poz. 159). Głównym celem nowelizacji ustawy Prawo wodne była transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ws. oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, (tzw. Dyrektywa Powodziowa), uzupełnienie transpozycji do polskiego prawa postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, a także zweryfikowanie i poprawienie tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami. W wyniku ww nowelizacji ustawy "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ustawy nowelizacyjnej z 2011r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww ustawy z 2011r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Powyższe oznacza, że organ nie naruszył przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji a używana w decyzji terminologia jest prawidłowa zaś jej interpretacja nie budzi wątpliwości. W zakresie twierdzeń skarżącego sugerujących, że rozbudowa stajni dla koni nie powoduje zwiększenia zagrożenia dla życia ludzi czy zwierząt gdyż skarżący nie planuje zwiększenia liczby osób funkcjonujących w ramach jego gospodarstwa czy zwiększenia "inwentarza" – należy wskazać, że taka interpretacja omawianej problematyki jest całkowicie chybiona. Nie jest też zasadny zarzut, wskazujący na to że organ nie wykazał by sporna inwestycja stanowiła bezpośrednie zagrożenie dla mienia skarżącego. Przedmiotem sprawowanej przez państwo ochrony przed powodzią nie jest bowiem sam skarżący, jego domownicy, zwierzęta i mienie przez niego posiadane lecz także nieruchomości sąsiednie. Nie chodzi przy tym wyłącznie o nieruchomości, ludzi czy mienie bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącego lecz o nieruchomości, które wskutek ewentualnego zachwiania naturalnego spływu wody powodziowej zostałyby zalane wodą a przez to doznałyby istotnego uszczerbku. Tego typu zagrożenie jest naturalną konsekwencją dalszej zabudowy czy rozbudowy istniejących już na ww terenach budynków. Stanowią one naturalny opór dla naturalnego spływu wody a w razie uszkodzeń czy zniszczeń płynące z nurtem wody budynki czy ich części mogą wywierać negatywne skutki dla życia i mienia innych osób a także dla samego środowiska. Szczegółowe rozważania w tym zakresie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę i nie wymagają ponownego przywoływania. Uznając zatem wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi i zwierząt, a także uwzględniając przypisaną ustawowo prewencyjną rolę państwa Sąd uznał, że odmowa zwolnienia od zakazów zabudowy obowiązujących na tym obszarze była uzasadniona. Nie budzi bowiem wątpliwości, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że wynikające z powodzi szkody można istotnie ograniczyć już poprzez samo prewencyjne kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, a także poprzez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód a w szczególności poprzez respektowanie zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Uzasadnienie w sposób wymagany przepisami kpa wskazuje na stan faktyczny sprawy jak i przywołuje przepisy prawa materialnego będące podstawą zaskarżonej decyzji. Tym samym spełnia ono wymogi z art. 107 § 3 kpa. Nie sposób też przyjąć, że organ naruszył zasady określone w rat. 7, 77 czy 80 kpa. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ, jak wynika z akt sprawy, podjął wszelkie czynności niezbędne do jej dokładnego wyjaśnienia. Zarzut naruszenia interesu skarżącego jako słusznego interesu obywateli w odniesieniu do interesu społecznego wyrażany w skardze jako nieuwzględnienie żądania strony nie mógł spotkać się z aprobatą Sądu. W niniejszej sprawie bowiem organ poddał szerokiej analizie sytuację samego skarżącego jak i wpływ planowanej przez niego inwestycji na otoczenie. Ostatecznie podjęta decyzja racjonalnie wyważa zarówno interes społeczny jak i interes prywatny. Kwestia natomiast nieuwzględniania tego, że skarżący zaniechał doprowadzania przyłączy do planowanych w inwestycji obiektów - w całokształcie okoliczności sprawy była bez znaczenia dla jej wyniku. Podstawą odmownej decyzji organu nie była bowiem tylko kwestia owych przyłączy lecz cała inwestycja. Tereny szczególnego zagrożenia powodzią zostały przez ustawodawcę objęte szczególną ochroną. Warto zwrócić uwagę, że ustawa Prawo wodne zabrania na tych terenach nie tylko podejmowania nowych inwestycji, zabudowy czy rozbudowy istniejących obiektów ale zabrania także dokonywania jakichkolwiek nasadzeń poza tymi w ustawie wprost dopuszczonymi. Oznacza to bardzo rygorystyczne respektowanie idei podejmowania działań prewencyjnych. W tym znaczeniu podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące zabudowy już istniejącej nie mogą być brane pod uwagę, gdyż organ w ich zakresie nie orzekał. Ustawodawca wprowadził jedynie zakaz lokalizacji nowych inwestycji, nie odnosząc się przy tym do konieczności orzekania przez organy o stwarzaniu niebezpieczeństwa przez obiekty istniejące już na ww terenach. Organ nie miał zatem obowiązku dokonywania osobnej oceny zagrożenia stwarzanego przez funkcjonujące już gospodarstwo skarżącego. Jego rola sprowadzała się natomiast do oceny skutków rozbudowy czy przebudowy tego gospodarstwa w aspekcie zakazów wynikających z ustawy. Nie budzi też zastrzeżeń Sądu dokonana przez organ ocena pism i opinii, na które powoływał się skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w samej skardze. Zostały one sporządzone w 2006r. i w 2008r. natomiast istotne dla sprawy studium ochrony przeciwpowodziowej powstało w 2010r. Opinie sporządzone przez stosowne służby czy organy poza wymaganą przepisami procedurą, nadto w okresie gdy obowiązywał inny stan prawny a organ nie był związany postanowieniami ww studium – pozostają obojętne dla wyniku sprawy, stąd szczegółowe odnoszenie się do nich nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Prawidłowo też organ uznał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisy powszechnie obowiązujące mają znaczenie dla wyniku sprawy. Teren objęty wnioskiem położony jest poza linią dopuszczalnej przez mpzp zabudowy a zatem zasadny był dodatkowy argument organu wskazujący na sprzeczność inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Trzeba podkreślić, że Sąd administracyjny jedynie ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych; nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada tylko, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/2006 ONSAiWSA 2008/2 poz. 31). Tak dokonana ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. Z tych względów skargę oddalono w oparciu o art. 151 ppsa.