II OSK 3078/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 277/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz J. K. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 277/14, oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] lipca 2013 r. o odmowie zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący podaniem z 15 kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z 7 czerwca 2013 r., zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z K. o wydanie decyzji o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w Ł. w związku z zamiarem zrealizowania na tych nieruchomościach inwestycji polegającej na budowie budynku zaplecza gospodarczego dla istniejącej stajni. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z K. decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił skarżącemu zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, w szczególności wzniesienia obiektów budowlanych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w Ł. Uzasadniając decyzję organ administracji przyjął, że inwestycja, której dotyczyło podanie skarżącego, to "rozbudowa gospodarstwa przy istniejącej stajni", w ramach której planowana jest budowa wiaty na sprzęt rolniczy, dwóch silosów na pasze, dwóch karuzel dla koni, budynku zaplecza gospodarczo-składowego wraz z przyłączami energetycznym, wodociągowym oraz kanalizacji sanitarnej, a także rozbudowa istniejącego budynku stajni. Organ ustalił, że inwestycja będzie zlokalizowana na lewym brzegu rzeki [...], poza linią zabudowy mieszkaniowej, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Stwierdził też, że jest ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ma być zrealizowana na terenie, który według tego planu, objęty jest zakazem zabudowy. Mianowicie – jak ustalono – inwestycja ma być zrealizowana na terenie rolnym, na którym budynki mogą być zlokalizowane wyłącznie w obrębie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na rysunku planu. Natomiast planowane przez skarżącego wiata, silosy, karuzele, budynek zaplecza gospodarczo-składowego oraz rozbudowa budynku stajni zlokalizowane mają być poza tą linią. Organ administracji podniósł też, że z analizy dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że prawdopodobieństwo, iż teren przeznaczony na inwestycję zostanie zalany w czasie powodzi wodą o głębokości od 0,6 m do 1 m, a teren przyległy wodą o głębokości od 1,2 do 2,6 m, wynosi 1%. Wskazano też, że rzędna zero projektowanych budynków wynosi 205,6 m n.p.m., zaś rzędna Q1% wynosi 205,1 m n.p.m., jednakże mimo tego cały teren dookoła budynków będzie podtopiony wodami powodziowymi o znacznych głębokościach. W ocenie organu administracji w przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego zachodziłaby konieczność przeprowadzenia ewakuacji ludzi i zwierząt z gospodarstwa skarżącego, co może utrudnić ochronę przeciwpowodziową. Ponadto każde przejście wód powodziowych będzie powodowało zmianę warunków posadowienia obiektów budowlanych, a w efekcie pękanie ścian budynków. Ryzyko zniszczenia, wywołane zalaniem i zamuleniem, dotyczy też planowanych urządzeń infrastruktury. Zdaniem organu administracji "występujące powodzi, które wielokrotnie przyczyniły się do utraty życia ludzi i zwierząt, są argumentem do prowadzenia właściwej polityki przestrzennej" oraz "straty powodziowe można ograniczyć w znaczny sposób poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych i całkowitą rezygnację z zabudowy obszarów, które zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi". Ostatecznie organ administracji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji, wskazane wyżej względy ochrony przed powodzią, jak również niezgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przemawiają za odmową zwolnienia z zakazów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na skutek odwołania skarżącego decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczanie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Powołując się na Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów zauważył, że najbardziej skutecznym podejściem w celu ograniczenia ryzyka powodziowego jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią, dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego oraz wspieranie właściwego zagospodarowania terenu, praktyk rolniczych i leśnych. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i stwierdził, że analizując usytuowanie nieruchomości, której dotyczy sprawa, względem rzeki [...] istnieje duże ryzyko jej zalania podczas powodzi. Wskazał też, że pomimo wyniesienia rzędnej zero planowanego budynku ponad rzędną Q1% inwestycja może zwiększyć ryzyko powodziowe, gdyż każda zmiana ukształtowania terenu powoduje zmniejszenie możliwości retencji wody, a także zmienia trasę przepływu wód powodziowych. W ocenie organu odwoławczego ustalona głębokość zalewu spowoduje utrudnienia w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych. Podniósł, że duże utrudnienie stanowi ewakuacja przestraszonych zwierząt. Przede wszystkim powoduje to przedłużenie akcji ratowniczej, co sprawia, że wzrastają koszty ochrony przed powodzią. Ponadto członkowie służb ratowniczych są narażeni na niebezpieczeństwo. Z powodu wzrostu wartości mienia należy liczyć się z koniecznością zapewnienia większych środków na odszkodowania. W końcu, zwierzęta, których nie uda się uratować stanowią poważne zagrożenie epidemiologiczne. Podsumowując organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego oraz art. 7, art. 11, art. 50, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a., twierdził, że organy administracji nie wyjaśniły właściwie, czy teren, którego dotyczy sprawa, stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią (według skarżącego z opracowań powołanych przez organy administracji wynika, że jest to teren bezpośredniego zagrożenia powodzią), że nie zostało uwzględnione rzeczywiste żądanie skarżącego (według skarżącego nie planuje on inwestycji, która spowoduje wzrost liczby ludzi i zwierząt na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią) oraz że niezasadnie przyjęto, iż dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, podzielił ustalenia organów administracji i ich prawną ocenę. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że rozbudowa stajni nie spowoduje zwiększenia zagrożenia dla życia ludzi i zwierząt, gdyż skarżący nie planuje zwiększenia liczby osób funkcjonujących w ramach jego gospodarstwa oraz ilości inwentarza, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "taka interpretacja omawianej problematyki jest całkowicie chybiona". Ponadto zaakceptował stanowisko organów, co do znaczenia w rozpoznawanej sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że prawidłowo uznano, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy powszechnie obowiązujące, mają znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodził się też z oceną organu odwoławczego dołączonych do odwołania pism i dokumentów, stwierdzając, że zostały one sporządzone w 2006 r. i w 2008 r., natomiast istotne dla sprawy studium ochrony przeciwpowodziowej powstało w 2010 r. Stwierdził, że opinie "sporządzone przez stosowne służby czy organy poza wymaganą przepisami procedurą, nadto w okresie gdy obowiązywał inny stan prawny a organ nie był związany postanowieniami ww studium – pozostają obojętne dla wyniku sprawy, stąd szczegółowe odnoszenie się do nich nie znajduje normatywnego uzasadnienia". W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty twierdził, że oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było wadliwe, gdyż organy administracji błędnie ustaliły, iż planowana przez skarżącego inwestycja utrudni ochronę przed powodzią, przy czym błąd w ustaleniach polegał przede wszystkim na tym, że nie odniesiono się do konkretnych elementów planowanej inwestycji, że zakres projektowanej inwestycji przyjęto niezgodnie z wnioskiem skarżącego oraz że uwzględniono nie to co było projektowane, ale to co zostało już wybudowane. Skarżący podkreślał przy tym, że nie planował rozbudowy stajni, lecz budowę obiektów stanowiących elementy jej zaplecza, przy czym zwracał uwagę, że nie spowoduje to zwiększenia liczby hodowanych koni oraz zatrudnianych ludzi. Zarzucał też, że nie uwzględniono szeregu dowodów, jego zdaniem istotnych, jak załączonych do wniosku obliczeń hydrologiczno-hydraulicznych sporządzonych przez K. G. oraz powołanych pism Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z lat 2006 – 2008, w których dopuszczono możliwość zabudowy jego nieruchomości. W związku z tymi pismami uznał za niewystarczające stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że dotyczą one innego stanu faktycznego i zostały sporządzone poza procedurą. W ocenie skarżącego stanowią one dowód tego, że planowana przez niego budowa nie utrudni ochrony przed powodzią, a nadto świadczą o naruszeniu art. 8 k.p.a., gdyż w zaufaniu do stanowiska organu administracji w nich wyrażonym, skarżący podjął określone, kosztowne działania, które z uwagi na zmianę stanowiska organu administracji okazały się nadaremne. Skarżący zarzucił też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez niego argumentów, bądź odniósł się do nich w sposób niewystarczający, a także że niewłaściwie odczytał zarzuty skargi. Podkreślał przy tym, że w brew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie wiązał twierdzenia, że nie zwiększy się ryzyko powodziowe ze swoim prywatnym mieniem, ale z przebiegiem ewentualnej ewakuacji, zagrożeniem epidemiologicznym i innymi okolicznościami podnoszonymi przez organy administracji. W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. Podnosząc te zarzuty twierdził, że dokonano błędnej wykładni powołanych przepisów przez to, że przyjęto, iż rozbudowa istniejących obiektów budowlanych w każdym przypadku prowadzi do utrudnienia ochrony przed powodzią oraz przez to, że przyjęto, iż odmowa zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, może być uzasadniona sprzecznością planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei błędna wykładnia art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 w zw. z powołanymi przepisami Konstytucji RP miała polegać na przyjęciu takiego ich znaczenia, które wyklucza możliwość jakiejkolwiek rozbudowy istniejących i wybudowanych legalnie obiektów budowlanych oraz rozwoju infrastruktury na obszarze podlegającym zakazom określonym w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na zasadnych podstawach. Trafnie skarżący zarzuca, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż oddalił skargę, mimo że zaskarżona przed nim decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na tym, że nie uwzględniono, iż planowana przez skarżącego inwestycja, w związku z którą wystąpił o zwolnienie z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), nie spowoduje zwiększenia liczby osób pracujących na prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie oraz hodowanych przez niego zwierząt. W ocenie NSA jest to istotna okoliczność, gdyż organy administracji oceniając, zgodnie z treścią art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, czy zwolnienie skarżącego z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 powołanej ustawy nie utrudni ochrony przed powodzią, przyjęły przede wszystkim, że zwiększy się ryzyko powodziowe z uwagi na konieczność ewakuowania ludzi i zwierząt oraz nadto z uwagi na możliwość powstania zagrożenia epidemiologicznego w związku z tym, że pojawią się ciała padłych podczas powodzi zwierząt. Teren, na którym skarżący planuje inwestycję, której dotyczy sprawa, jest już, jak wynika z okoliczności sprawy, zajęty przez budynki gospodarstwa rolnego. W związku z tym już, niezależnie od zrealizowania przez skarżącego planowanej inwestycji, istnieje ryzyko powodziowe związane z tym, że w razie wystąpienia powodzi trzeba będzie ewakuować ludzi i zwierzęta oraz, że część zwierząt może podczas powodzi paść. Jeżeli więc skarżący twierdzi, że planowana przez niego inwestycja nie spowoduje zwiększenia liczby ludzi przebywających na gospodarstwie zagrożonym powodzią oraz liczby hodowanych tam koni, to ten element nie może być podnoszony jako czynnik, który na skutek zwolnienia z zakazów i w związku z tym zrealizowania inwestycji utrudni ochronę przed powodzią. Ochrona przed powodzią już jest utrudniona z uwagi na to, że skarżący na terenie szczególnego zagrożenia powodzią prowadzi gospodarstwo rolne, w którym hoduje konie. Jednakże art. 88l ust. 2 Prawa wodnego nie daje podstaw do tego, aby odmówić zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 powołanej ustawy z tego powodu, że już występują okoliczności, które utrudniają ochronę przed powodziową. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracji musi wskazać w jaki sposób działania, które według art. 88l ust. 1 Prawa wodnego są zakazane, utrudnią ochronę przed powodzią w razie zwolnienia od tych zakazów. Musi być związek pomiędzy zwolnieniem od zakazów, a utrudnieniem ochrony przed powodzią. Inaczej mówiąc organ administracji powinien był w rozpoznawanej sprawie rozważyć jak budowa projektowanych przez skarżącego obiektów i budynków utrudni ochronę przed powodzią przy założeniu, że nie spowoduje to zwiększenia liczby osób przebywających na gospodarstwie i hodowanych w nim zwierząt. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy on tego, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się właściwie do zarzutów skargi, które tej kwestii dotyczyły. Ponadto zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie odniesiono się właściwe do pism organów administracji dołączonych do odwołania, wskazujących na możliwość realizacji, na terenie którego dotyczy sprawa, inwestycji. Decyzja wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego ma charakter decyzji uznaniowej, co wymusza konieczność wskazania w jej uzasadnieniu przesłanek odmowy uwzględnienia żądania skarżącego. W tym kontekście ma znaczenie stanowisko organów administracji zajmowane w przeszłości, niezależnie od formy w jakiej to stanowisko wyrażono, z którego wynika dopuszczalność inwestycji. Oczywiście nie chodzi o to, że organ administracji jest związany tym stanowiskiem, ale o to, że powinien wyjaśnić dlaczego obecnie uważa, że inwestycja nie może być realizowana i w związku z tym nie może zezwolić na odstępstwa od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Zasadne są też te podstawy skargi kasacyjnej, w których zarzuca się naruszenie art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, przez błędną wykładnię tych przepisów. Nie można odmówić racji skarżącemu, gdy twierdzi, że organy administracji przyjęły takie znaczenie tych przepisów, a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował, które polega na tym, że jako zasadę przyjmuje się, iż najlepiej ochronę przed powodzią zapewni na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią brak zabudowy. Ten sposób rozumienia powołanych przepisów wynika z takich stwierdzeń organów administracji, jak to, że "straty powodziowe można ograniczyć w znaczny sposób poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych i całkowitą rezygnację z zabudowy obszarów, które zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi". Przyjęty sposób rozumienia art. 88l ust. 2 Prawa wodnego jest jednak sprzeczny z jego celem. Skoro celem tego przepisu jest odstępstwo od zakazów określonych w art. 88l ust. 1, a więc m.in. odstępstwo od zakazu budowy obiektów budowlanych, to nie można go rozumieć w sposób, który sprowadza się do tego, że żadna zabudowa na terenie szczególnego zagrożenia powodzią nie może być dopuszczona. Wówczas bowiem art. 88l ust. 2 Prawa wodnego byłby przepisem pustym. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji powinien ocenić czy odstępstwo od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, w tym od zakazu budowy obiektów budowlanych, utrudni ochronę przed powodzią, przy czym to organ administracji powinien wskazać w jaki sposób konkretna inwestycja utrudni ochronę przed powodzią. W końcu trafne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się błędną wykładnię art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że podstawą odmowy zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego może być okoliczność, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z jednoznacznej treści art. 88l ust. 2 Prawa wodnego wynika, że jedyną podstawą faktyczną decyzji w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego jest to czy zwolnienie z tych zakazów utrudni ochronę przed powodzią. Wydając taką decyzję organ administracji nie jest więc uprawniony do powoływania się na to, że w planie miejscowym istnieje zakaz zabudowy. Nie oznacza to oczywiście, że ten zakaz nie ma w ogóle znaczenia przy realizacji inwestycji. Jeżeli przedmiotem sprawy jest zwolnienie z zakazu budowy obiektów budowlanych (art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), to o ile będzie to obiekt, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi, to i tak nie będzie on mógł być wybudowany z uwagi właśnie na wynikający z planu miejscowego zakaz zabudowy. Mając powyższe na uwadze NSA, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz zaskarżone przed tym Sądem decyzje organów administracji. W związku z uwzględnieniem skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organy administracji, które rozpoznając sprawę uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku NSA. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym skargę oddalono, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.