I OSK 2317/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównej Biblioteki Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 183/14 w sprawie ze skargi J.Ż. na bezczynność Głównej Biblioteki Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2014 o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. J.Ż. w dniu 8 stycznia 2014 r. złożył do Zarządu Głównej Biblioteki Lekarskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - przekazania na piśmie informacji o pełnych kosztach (w kwocie brutto), poniesionych przez Główną Bibliotekę Lekarską (GBL) w związku z kosztami obsługi prawnej i reprezentowaniem GBL przed sądami, czyli kosztami zastępstwa procesowego w zakresie następujących postępowań sądowych w latach 2011 - 2013: [...] Do udzielonej informacji wnioskodawca zażądał dołączenia kopii umów i faktur potwierdzających wartość poniesionych kosztów. Dyrektor Głównej Biblioteki Lekarskiej, w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym faktury VAT otrzymane przez podmioty podlegające działaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej od osób trzecich oraz umowy zawarte przez te podmioty z osobami trzecimi nie stanowią dokumentów urzędowych, ani innych dokumentów będących nośnikami komunikatów w sprawach publicznych i jako takie nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach powyżej powołanej ustawy. J.Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównej Biblioteki Lekarskiej, zarzucając że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w przedmiocie jego wniosku z dnia 8 stycznia 2014 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Głównej Biblioteki Lekarskiej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy, 2) wymierzenie Głównej Bibliotece Lekarskiej grzywny w wysokości 5000 zł za nierozpoznanie w terminie wniosku skarżącego, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główna Biblioteka Lekarska, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Głównej Biblioteki Lekarskiej podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 183/14 zobowiązał Główną Bibliotekę Lekarską do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.Ż. z dnia 8 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Głównej Biblioteki Lekarskiej na rzecz skarżącego J.Ż. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z § 1 ust. 2 statutu wprowadzonego zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie nadania Statutu Głównej Bibliotece Lekarskiej im. Stanisława Konopki (Dz. Urz. MZ z dnia 1 sierpnia 2001 r.), GBL jest samodzielną jednostką organizacyjna podległą Ministrowi Zdrowia. Natomiast § 5 statutu stanowi, że głównym celem działalności GBL jest zaspokojenie potrzeb wszystkich zainteresowanych problematyką medyczną i naukami pokrewnymi w zakresie usług bibliotecznych i informacyjnych. Sąd zatem stwierdził, że GBL jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, gdyż wykonuje zadania publiczne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego informacja określona w jego wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje dotyczące kosztów zastępstwa procesowego w sprawach określonych w jego wniosku oraz kopii umów i faktur je potwierdzających, w ocenie Sądu pierwszej instancji spełniają warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem sposobu dysponowania środkami publicznym (majątkiem publicznym) przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie Sąd uznał tym samym za uzasadniony. Skoro bowiem GBL dysponuje żądaną informacją, a informacja ta stanowi informację publiczną, to powinna załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek GBL mogła albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że GBL pozostaje w bezczynności. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż GBL w ustawowym 14 - dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedziała na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosła Główna Biblioteka Lekarska. Postawiła w niej wyrokowi zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że informacje dotyczące kosztów zastępstwa procesowego w sprawach wskazanych przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytoczonych z jego powództwa przeciwko organowi, a także kopie umów i faktur je potwierdzające – spełniają warunki informacji publicznych, a w związku z tym podlegają udostępnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądane informacje nie są dokumentami urzędowymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 6 u.d.i.p. obejmuje informacje ogólne dotyczące zarządzania, gospodarowania mieniem, nie zaś każdy dokument znajdujący się w urzędzie. W pojęciu informacji publicznej nie znajduje się w konsekwencji informacja dotycząca obrotu gospodarczego z podmiotami prywatnymi (umowy cywilnoprawne, opinie biegłych, protokoły i inne). Żądane zaś w sprawie faktury VAT odzwierciedlają elementy kontraktu cywilnego, nie stanowiąc dokumentu urzędowego czy nośnika informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest to, że Główna Biblioteka Lekarska pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do tego, czy żądane w sprawie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przykładowy katalog zawarto w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, J.Ż. zażądał przekazania mu na piśmie informacji o pełnych kosztach (w kwocie brutto), poniesionych przez Główną Bibliotekę Lekarską (GBL) w związku z kosztami obsługi prawnej i reprezentowaniem GBL przed sądami, czyli kosztami zastępstwa procesowego w zakresie określonych postępowań sądowych toczących się w latach 2011 – 2013. Do udzielonej informacji wnioskodawca zażądał dołączenia kopii umów i faktur potwierdzających wartość poniesionych kosztów. Rozważając zatem, czy informacja o kosztach obsługi prawnej i reprezentacji sądowej danego podmiotu stanowi informację publiczną, wskazać należy, że informacją publiczną jest informacja odnosząca się do funkcjonowania państwa i jego organów, dotycząca interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 22). W tym kontekście potwierdzić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Przykładowy katalog informacji uznawanej za informację publiczną zawiera bowiem art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznający w pkt 5 za informację publiczną informację o majątku publicznym, zaś w pkt 2 lit. f) o majątku dysponowanym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) in fine cytowanej ustawy, informacją publiczną jest informacja o działalności podmiotu w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Z przepisów tych wynika w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca za informację publiczną uznał informacje o kosztach obsługi prawnej podmiotu wykonującego zadania publiczne lub gospodarującego majątkiem publicznym oraz o kosztach reprezentacji sądowej tego podmiotu. Dla kwalifikacji tej nie ma znaczenia forma jej ujęcia, tj. że informacja ta jest zawarta w umowach i fakturach. Należy podkreślić, że przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., I OSK 2157/11; por. również: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., I OSK 601/14; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 687/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/13). Stanowisko, że informacja o treści i postaci faktur dotyczących obsługi prawnej podmiotu publicznego stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podzielane jest również w literaturze (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie..., jw., s. 156). Także umowy zawarte przez podmiot publiczny, odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu, stanowią informację publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie..., jw., s. 116-118, 196-197). Po pewnym czasie wykrystalizowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, odnoszą się one wszak do sprawy publicznej (zob. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2015 r., I OSK 634/15; 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12). Informacje dotyczące obrotu gospodarczego, stosunku kontaktowego, mogą zatem być jak najbardziej informacją publiczną. Odmienne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zasługiwały zatem na uznanie. Wobec tego, wbrew skarżącemu kasacyjnie, żądane w sprawie przez J.Ż. informacje stanowiły informację publiczną. Kwestia zaś tego, czy żądane faktury i umowy odpowiadają ustawowej definicji dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ma z perspektywy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy znaczenie jedynie dla tego, czy zostaną one udostępnione zarówno co do postaci, jak i treści, czy też podana może zostać jedynie ich treść. W każdym jednak przypadku konieczność rozważenia właściwej formy załatwienia wniosku przez organ nie podważa tego, iż podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności co do dokonania tego załatwienia. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zobowiązał Główną Bibliotekę Lekarską do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.Ż. z dnia 8 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.