I OSK 2082/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3283/13 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego. W jego uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego od uchwały Rady Miasta M. M. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia jego skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. M. W ocenie organu skoro skarga ta została wniesiona w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., to uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu tym środkiem, co więcej nie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd Wojewódzki podzielił tę ocenę, uznając trafność zaskarżonego postanowienia, które znajduje oparcie w przepisie art. 134 K.p.a. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną J. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje odwołanie od wspomnianej uchwały, w sytuacji gdy tworzy ona tożsame skutki co decyzja. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej wspomniana uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, toteż pismo nazwane odwołaniem należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, warunkujące to zaskarżenie. Nie nazwa bowiem decyduje o treści i charakterze pisma. Z ostrożności procesowej wskazano, iż uchwałę tę można potraktować jako decyzję administracyjną i rozpoznać odwołanie od niej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, wszystkie jej argumenty są chybione, przeto nie mogła ona odnieść skutku. Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istotą problemu jest przede wszystkim charakter kwestionowanej uchwały, bo od niego zależy właściwy środek prawny ewentualnie służący skarżącemu kasacyjnie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądzając tego zagadnienia ponad potrzebę wynikającą z rozpoznania niniejszej sprawy - nie przysługuje mu żaden środek prawny powodujący możliwość oceny jej zasadności. Decyduje o tej konkluzji materia uchwały, która wynika z pisma inicjującego postępowanie, w jakim ona zapadła. Utrwalone jest wszak, przeto nie ma powodu przytaczania jakichkolwiek orzeczeń na jego poparcie, stanowisko że sprawy dotyczące tzw. skargi powszechnej – rozpatrywane na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VIII K.p.a., wyłączone są spod kontroli instancyjnej, jak i spod kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Działania podejmowane przez właściwy organ w trybie przepisów K.p.a. dotyczących skarg i wniosków nie przybierają formy decyzji, ani jakiegokolwiek aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tymczasem odwołanie można wnieść tylko od decyzji, zaś skargę nadto od aktu lub czynności tamże sprecyzowanych. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej, a tylko wówczas dochodzi do wydania decyzji. Tryb skargowy uruchamiany jest w sprawach, w których nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, czy szczególnego, jak też postępowania sądowego, a skarga jest odformalizowanym środkiem społecznej kontroli działalności administracji publicznej (tak Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str. 918). Rządzi się on swoistymi regułami, wśród których brak jest kończących postępowanie aktów (skarżącego zawiadamia się o sposobie załatwienia skargi - art. 237 i art. 238 K.p.a.), możliwości zaskarżenia stanowiska organu, bowiem ten tryb ma za zadanie jedynie sygnalizować pewne wadliwości i prowadzić do poprawy funkcjonowania danej dziedziny, ewentualnie stanowić podstawę do uruchomienia stosownego postępowania z urzędu; nie ma też stron, jak w typowym postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko autorki skargi kasacyjnej wynika zapewne z niezrozumienia istoty tego trybu i istoty decyzji administracyjnej. Zatem wyjaśnić trzeba, że w uproszczeniu pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego o charakterze administracyjnoprawnym (p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Natomiast w znaczeniu procesowym decyzja załatwia sprawę administracyjną. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pisma pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną. Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 506). Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. CBOSA). Podczas gdy w postępowaniu skargowym, stosownie do art. 237 § 3 K.p.a., zawiadamia się jedynie o sposobie załatwienia skargi ją wnoszącego; przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Tego rodzaju zawiadomienie nie jest decyzją, więc nie służy od niej odwołanie. Zatem nie służy od niego także skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzja i postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nawet wówczas gdy formą rozpatrzenia skargi jest uchwała. Stanowisko to jest powszechne w orzecznictwie. Nie zasługuje przeto na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dowodzący, że "odwołanie" powinno być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oparte o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że strona pismem tym zamierzała skorzystać z tego środka, to po pierwsze nie wynikało to z jasnego (niewymagającego więc precyzowania) sformułowania pisma, po wtóre nic nie stoi na przeszkodzie uczynieniu tego ponownie w wezwaniu skierowanym do właściwego organu, gdyż nie jest on ograniczony terminem, po trzecie kwestia ta ostatecznie nie ma znaczenia przypisanego jej przez skarżącego kasacyjnie. Jest tak dlatego, że przedmiot skargi i uchwały nie obejmuje spraw, które – zgodnie z art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą (wyłącznie) w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Zatem przedmiot uchwały z dnia [...] września 2013 r. nie dotyczy tej materii, bo nie nosi znamion publicznoprawnego a indywidualnego. Wobec tego pozbawione sensu prawnego jest nadawanie takiej intencji wspomnianemu pismu skarżącego kasacyjnie, skoro nie mogłoby ono wywołać pożądanego skutku w postaci rozpoznania ewentualnej skargi przez sąd administracyjny. Tymczasem ów środek został w tym celu wprowadzony do obrotu prawnego. Pogląd autorki skargi kasacyjnej, wedle którego skarga na tego rodzaju uchwały przysługuje, jest oczywiście błędny. W takich okolicznościach trafnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 K.p.a., którego naruszenia zresztą w kasacji nie podniesiono. W konsekwencji czego słusznie uznał Sąd meriti legalność zaskarżonego postanowienia. Nie uchybił więc wskazanym w kasacji przepisom. Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi nie tylko na tytuł, ale i na treść pisma, jak i jego adresata, które nie pozostawiały wątpliwości, zbędnym było nadanie mu innego brzmienia, a nawet wzywanie strony o jego sprecyzowanie, zwłaszcza w świetle wywodu o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie sprawy. Co prawda organ nie może sam kwalifikować pisma, zwłaszcza co do jego skuteczności w razie ewentualnego przekazania innemu organowi, lecz w okolicznościach tej sprawy kwalifikacja ta była jednoznaczna, zaś poszukiwanie innych intencji autora i pouczanie o właściwym ich kierunku wykraczałoby poza obowiązki organu. Końcowo trzeba dodać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie mogło być powodem jego wzruszenia, gdyż mimo lakoniczności, zawiera podstawowe elementy, zatem poddaje się kontroli instancyjnej. Zresztą zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został w tym kierunku umotywowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.