II SA/Wa 388/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2014 r. do wniosku nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożył do M., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20 000 000,00 zł dokonywanych między M. S.A. i M. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 30 października 2013 r. w postaci zestawienia informacji o takich operacjach, wraz z podaniem kwot, dat i tytułów wykonywanych przelewów. Udostępnienie informacji powinno nastąpić poprzez przesłanie informacji: - pocztą elektroniczna na adres mailowy: [...] - drogą faxową na nr [...] - w formie oryginału pocztą na adres [...] M., na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2013 r. wydało decyzję o odmowie udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że z uwagi na fakt, iż pytanie dotyczyło operacji finansowych związanych z umową zawartą pomiędzy M. a M., zachodziła konieczność ustalenia, czy M. jako strona przedmiotowej umowy wyraża zgodę na ujawnienie informacji objętej wnioskiem. Rozpoznając wcześniejszy wniosek innego podmiotu o podobnej treści, M. zwróciło się do M. z prośbą o stanowisko w tej kwestii i uzyskało odpowiedź, że informacje dotyczące istotnej dla sprawy umowy są traktowane przez M. jako tajemnica przedsiębiorstwa, w związku z tym M. zapewnia należytą ochronę ich poufności. Z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało odmówić udzielenia żądanej informacji. K. K., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w decyzji nie wykazano, że informacja objęta wnioskiem może zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa i nie można dokonać oceny, czy zastrzeżenie jest prawidłowe. M., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2014 r. wydało decyzję do wniosku nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. i ponownie odmówiło udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nietrafne. M. nie ma możliwości weryfikowania prawidłowości zastrzeżenia określonej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy przez inny podmiot. W sytuacji, gdy kontrahent M. wyraźnie oświadcza, że zapewnia należytą ochronę poufności określonej informacji, ujawnienie tej informacji byłoby nieuzasadnioną i arbitralną ingerencją w prawnie chronione interesy drugiej strony umowy. Należy przy tym zaznaczyć, że M. nie jest stroną niniejszego postępowania o udzielenie informacji publicznej. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję M. z dnia [...] stycznia 2014 r., zarzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 7 i 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności oraz załatwienia sprawy wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywatelskiemu oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania, co do prawidłowości funkcjonowania Organu; 2) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz pkt 5 lit. c) i e), art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10 ust. 1 tej ustawy, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem; 3) art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprze błędne zastosowanie przepisu dotyczącego podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, pomimo, iż w zaistniałej sytuacji nie ziściły się przesłanki dopuszczające ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które w jego ocenie potwierdzają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. M. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosło, że wbrew przekonaniu skarżącego, środki stanowiące własność spółek komunalnych nie są środkami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej lub innego podmiotu z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje potwierdzenie w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję M. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że M. powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest W. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do W. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Przedsiębiorstwa jest w całości majątkiem komunalnym i M. wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej przykładowo został określony art. 6 przedmiotowej ustawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca określił, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art. 5, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 przedmiotowej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do ust. 1 tego przepisu, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia mogą nastąpić wyłącznie z przyczyn wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.. Podmiot obowiązany wydając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) powinien uwzględnić, iż powołana ustawa, nie zawiera definicji tego pojęcia. Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy odwołać się do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" określonej w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) Zgodnie z art. 11 ust. 4 powyżej powołanej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że posiadający informację, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139). Według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. W ocenie Sądu tak zobowiązany jak i podmioty wskazane w skardze nie uprawdopodobnili dwóch ostatnich przesłanek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie jest wystarczającym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej powołanie się na stanowisko M. wskazujące, iż pytania wniosku dotyczą umowy zawartej pomiędzy M. a M. Jak już wcześniej wskazano podmiot posiadający wnioskowaną informację publiczną, do którego zwrócono się o jej udostępnienie, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji z uwagi na zastrzeżenia przedsiębiorcy. Tego zaś w niniejszej sprawie nie uczyniono zwłaszcza, iż wniosek skarżącego nie dotyczy wprost udostępnienia treści zastrzeżonej umowy (dokumentu źródłowego), lecz informacji, którą ewentualnie taka umowa może zawierać. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom M., zasada poufności (tajemnica przedsiębiorstwa) do żądanych informacji publicznych w realiach niniejszej sprawy jest wyłączona. Pokreślić należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zawierane umowy przez MPWiK wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem żądanie objęte wnioskiem skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Potwierdza to również treść art. 35 ustawy o finansach publicznych, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie MPWiK nie wykazało, że przedmiot żądania skarżącego dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają. Niewystarczającym, jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec istnienia takiej tajemnicy subiektywizować jedynie w oparciu o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Biorąc zatem pod uwagę, iż normą jest jawność, przejrzystość i transparentność gospodarowania środkami publicznymi, a w tym pojęciu mieszczą się niewątpliwie zawierane umowy związane z wydatkowaniem środków publicznych brak jest przesłanek do wyłączania jawności żądanej przez skarżącego informacji. Z analizowanych powyżej przepisów, nie sposób przyjąć, że odmowa udostępnienia informacji publicznej znajduje w nich uzasadnienie. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Przedsiębiorstwo w zaskarżonej decyzji przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy" zaistniała i wobec tego może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielnia informacji publicznej. W ocenie Sądu, decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienia decyzji, nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić, a rozpoznając ponownie wniosek skarżącego M. będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 200 i art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.