II SA/Ol 333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014r. sprawy z skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora osoby nieobecnej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2013 r., działająca z upoważnienia Burmistrza N. Kierownik ds. świadczeń rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówiła adw. B.R. przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora. W uzasadnieniu postanowienia podniosła, że adwokat została ustanowiona na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli, kuratorem dla nieobecnego S.K., w toczącym się w stosunku do niego postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zwrotu świadczeń alimentacyjnych. Organ wskazał, że w myśl art. 263 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wysokość kosztów postępowania ustala się w drodze postanowienia. Uznano jednak, że kurator nie wywiązała się rzetelnie ze swojej funkcji, a działania, które podejmowała, w szczególności odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, spowodowały znaczne przedłużenie postępowania i naraziły budżet państwa na niepotrzebnie poniesione koszty. Działania kurator, w ocenie organu, były bezpodstawne i nie leżały w interesie reprezentowanego. Natomiast nie podjęła ona żadnych starań w celu ustalenia miejsca pobytu reprezentowanej osoby i doręczenia jej decyzji. To na wniosek Ośrodka, Centralny Zarząd Służby Więziennej poinformował o pobycie S.K. w zakładzie karnym K., o czym kurator została powiadomiona przez organ. Po rozpoznaniu zażalenia B.R. na postanowienie odmawiające przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora, postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie Kolegium, postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 264 1 K.p.a., bowiem nie dotyczy on innych uczestników postępowania niż strony. Jednocześnie organ stwierdził, że w obecnie obowiązujących przepisach brak innej normy prawnej do rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Obowiązku załatwienia sprawy w drodze decyzji, czy postanowienia nie można domniemywać – jak to uczyniła żaląca – tylko z okoliczności sprawy i z samego przepisu art. 104 K.p.a. Uprawnienie do wydania decyzji musi wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego lub procesowego. W stanie prawnym sprawy należy – zdaniem Kolegium – uznać, że ustalenie i wypłata wynagrodzenia kuratorowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, wyznaczonego przez sąd na wniosek zgłoszony w trybie art. 34 § 1 K.p.a., stanowi czynność materialno-techniczną i w razie odmowy zapłaty tego wynagrodzenia przez organ, kurator może wystąpić przeciwko niemu z roszczeniem cywilnoprawnym do sądu powszechnego. W skardze, złożonej do tut. Sądu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., B.R. zarzuciła naruszenie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ i niewydanie postanowienia w przedmiocie przyznania kuratorowi wynagrodzenia, w sytuacji gdy przepisy postępowania administracyjnego wprost nakładają na organ obowiązek ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, jak również, wedle ww. przepisów, organ do kosztów postępowania może zaliczyć także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nieprzyznaniem wynagrodzenia w kwocie 600 zł netto za każdą ze spraw. Zdaniem skarżącej, organ naruszył także art. 179 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprzyznaniem wynagrodzenia, należnego kuratorowi ustanowionemu dla nieobecnego przez organ, w sytuacji gdy Sąd, który kuratora ustanowił, prawomocnie odmówił przyznania wynagrodzenia. Skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z tym, iż osoba wyznaczona przez sąd do pełnienia funkcji kuratora pozostaje po spełnieniu swego zadania pozbawiona wynagrodzenia za nakład pracy niezbędny do wykonywania tej funkcji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie rozstrzygające sprawę wynagrodzenia kuratora, że postanowienie organu pierwszej instancji należy uchylić i postępowanie w tej sprawie umorzyć. Zdaniem organu, postanowienie wydane zostało przez organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej, bowiem art. 264 § kodeksu postępowania administracyjnego nie może służyć rozstrzygnięciu, czy kuratorowi strony nieobecnej należy się wynagrodzenie za sprawowanie funkcji i w jakiej wysokości, a brak jest normy prawnej do rozstrzygnięcia danej kwestii w formie decyzji, czy postanowienia. Ustalenie i wypłata wynagrodzenia stanowi czynność materialno-techniczną i w razie odmowy jego wypłaty kurator może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem cywilno-prawnym. W ocenie zaś skarżącej, organ odwoławczy zobowiązany był wydać postanowienie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi za pełnienie tej funkcji. Podstawową kwestią, wymagającą wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest więc to, w jakiej formie powinno zostać przyznane należne wynagrodzenie za sprawowanie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej, wyznaczonego w trybie art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 – wskazaną w skardze – wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego wyznaczonego przez sąd należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197). Wynagrodzenie za wykonywanie funkcji kuratora przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, zdaniem Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Sąd nie powinien ponosić wydatków, związanych z tym wynagrodzeniem, ani ustalać wysokości wynagrodzenia za czynności podejmowane przez kuratora w takim postępowaniu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12, ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy K.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie za wykonanie czynności przysługuje przedstawicielowi, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podkreślił, że w przepisach K.p.a. występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 K.p.a. w drodze analogii. Zdaniem NSA takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, zawartym w cytowanej wyżej uchwale, która wyklucza jedynie zastosowanie rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia luki prawnej. Rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku strony, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 K.p.a. (na której oparł swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji), służy podsumowaniu całości kosztów poniesionych w toku postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 263 § 1 i 2 K.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 i 2 K.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów – przysługuje tylko tej stronie. Zatem – jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku – regulacja art. 264 § 1 K.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. na podstawie art. 264 § 1 K.p.a., a także wydania przez organ administracji postanowienia w tym przedmiocie. Przepis art. 123 § 1 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1 K.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenia, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając powyższą wykładnię art. 264 § 1 i 2 K.p.a., Sąd podkreślił, że K.p.a. nie zawiera przepisu, stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej , zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 K.p.a., przesądza o tym, że rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Gdyby nawet przyjąć, że wniosek przedstawiciela, ustanowionego w trybie art. 34 § 1 K.p.a. powinien zostać rozstrzygnięty w drodze postanowienia, ta na takie postanowienia nie przysługiwałoby zażalenie, gdyż żaden przepis K.p.a. nie daje takiej możliwości. Brak bowiem w K.p.a. regulacji generalnej, która umożliwiałaby wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące kosztów postępowania każdej osobie, której interesu prawnego takie postanowienie mogłoby dotyczyć. Normy takiej nie stanowi art. 264 § 2 K.p.a. odnoszący się wprost do art. 264 § 1 K.p.a. W konsekwencji, nie byłaby możliwa kontrola sądowoadministracyjna wobec aktu rozstrzygającego o prawach majątkowych jednostki, co naruszałoby niewątpliwie konstytucyjne prawo do sądu zapewnione przez art. 45 Konstytucji RP. Zatem rozwiązania problemu formy, w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie – o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w punktach 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są to akty podejmowane w sprawie indywidualnej, które mają charakter władczy, akt taki jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie, stwierdzenie albo uznanie (albo odmowa) określonego uprawnienia lub obowiązku, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podmiot, którego dotyczy akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć taki akt lub czynność do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Oznacza to, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swoich praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na tego rodzaju akt nie przysługuje zażalenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że pisma skarżącej, zatytułowanego zażaleniem, organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym tytułem. O charakterze pisma nie decyduje bowiem jego tytuł lecz jego istotna treść, związana z sytuacją, w której zostało złożone (vide: powoływany wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r.). Oceniając to pismo, organ winien był je uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1, 2, 3 i 4 p.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało złożone w ustawowym terminie, określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skoro jednak w tej sytuacji prawnej Kolegium wydało – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i 144 K.p.a. - postanowienie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania – to postanowienie to, odnoszące się do czynności strony niebędącej w istocie zażaleniem, w sposób istotny narusza prawo. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 152 powołanej ustawy.