VII SA/Wa 2419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. W.i B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku W. W. i B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w N. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...]. nakazującej M.i O. dokonanie rozbiórki budynku garażu-pomieszczenia gospodarczego wybudowanego w P. przy ul. K. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] nakazał M. O. dokonać rozbiórki budynku garażu — pomieszczenia gospodarczego w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 815/03 oddalił skargę M. O. na ww. decyzję. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. W. W. i B.W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 1999 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Powyższe postanowienie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/13 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Od ww. postanowienia W. W. i B. W.k, złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Organ może badać czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce, dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Organ odwoławczy po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego stwierdził, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 1999 r. Organ wskazał, iż na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., M. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA skargę oddalił. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na zapadły prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), wedle której organ rozpoznając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, po ustaleniu, iż skarga od decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto, wskazał treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż po wydaniu przez Sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Podkreślił, iż niedopuszczalnym byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, organ zaznaczył, iż w sytuacji oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, organ administracji powinien ustalić czy sąd administracyjny oddalając skargę badał istnienie okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W razie ustalenia, że oddalenie skargi nastąpiło również w wyniku rozważenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., prawomocne orzeczenie zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Sąd administracyjny badając zgodność z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia weryfikował akt administracyjny pod kątem rażącego naruszenia prawa. Organ odmówił wszczęcia postępowania wskazując, iż po uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje postanowieniem zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. in fine. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.W. i B. W.k wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa, art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy nie było przesłanek i organ zobowiązany był do wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania niniejszej sprawy oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że prawomocny wyrok wiąże organ bez względu na zakres kontroli tym wyrokiem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, iż wbrew stanowisku organu administracyjnego, żadna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. W ocenie skarżących, organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego mającego na celu ustalenie, co konkretnie było przedmiotem orzekania Sądu w niniejszej sprawie i czy żądania zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania nie zawiera nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Przede wszystkim zdaniem skarżących organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 815/03 oddalającego skargę M. O. na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2003 r. nie wynika, aby Sąd badał wykonalność przedmiotowej decyzji. Skarżący podał, iż ustalenie tej kwestii w świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., o sygn. akt I OPS 6/09 było kluczowe dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem skarżących, organ dokonał wadliwej interpretacji ww. uchwały uznając, że z jej treści wynika obowiązek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego zawsze, gdy sąd oddalił skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bez względu na rzeczywisty zakres oceny tej decyzji przez Sąd. Skarżący podkreślił, iż uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. wręcz zakazuje automatyzmu w sytuacjach, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji kontrolowanych uprzednio przez sąd administracyjny. W ocenie skarżącego z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt 7/1V SA 815/03 nie wynika, aby Sąd badał czy zaszły przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności przesłanki niewykonalności decyzji określonej w pkt 5 k.p.a. Dlatego też w ocenie skarżących w tym zakresie nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej, która uniemożliwiłaby ponowną kontrolę decyzji, gdyż nie była ona w ogóle badana w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie występują przedmiotowe przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego i skontrolowania kwestionowanych decyzji pod kątem zajścia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo, skarżący zarzucili organowi, iż niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania powołując się na związanie wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. Według skarżących analiza uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wskazuje, że sąd nie badał występowania przesłanek nieważnościowych w kontrolowanych decyzjach, a w szczególności przesłanki niewykonalności decyzji. W ocenie skarżącego, z uwagi na brak przesłanek przedmiotowych do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, organ winien wszcząć postępowanie i przeprowadzić merytoryczną kontrolę tych decyzji we wskazanym we wniosku zakresie, gdyż w tym zakresie te decyzje nie były nigdy badane. Dodatkowo skarżący zarzucili Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez ograniczenie się jedynie do kontroli poprawności rozstrzygnięcia, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zasadnie organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Zgodnie z treścią tego artykułu, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie nie może budzić watpliwości, że wnioskodawcy jako następcy prawni M.O. posiadają przymiot strony, a przez to interes prawny w tym, aby żądać stwierdzenia nieważności decyzji, ktorej adresatem był ich poprzednik prawny. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaistnienia drugiej przesłanki wskazanej w tym przepisie, to jest przedmiotowej niedopuszczalności postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały wykładnię przepisu art. 61 a k.p.a. uzasadniając dodatkowo swoje stanowisko poglądem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., zgodnie z którym "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Wprawdzie uchwała ta podjęta została w czasie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a. jednakże biorąc pod uwagę, że po nowelizacji Kodeksu postępowaniu administracyjnego i uchyleniu art. 157 § 3 organ administracji orzeka w przedmiocie wszcżęcia postępowania nieważnosciowego na zasadach ogólnych określonych w art. 61a § 1 tej ustawy należało przyjąć ze stanowisko zawarte w tej uchwale ma w pełni zastosowanie również do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o ten ostatni przepis. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) w brzmieniu obowiazującym przed nowelizacją ustawy, która nałożyła na organy nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, obowiązek podjęcia próby legalizacji samowoli budowlanej. Jak wynika z treści ww. decyzji, organ nakazał inwestorowi M. O. rozbiórkę budynku garażu – pomieszczenia gospodarczego wybudowanego bez uprzedniego uzyskania powolenia na budowę. Natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że roboty budowlane objęte tą decyzją polegały na podwyższeniu muru ogrodzenia o ok. 3 m od strony działki nr [...] stanowiącej własność M. S. i wykonanie ściany zewnętrznej o wymiarach 3,5-4,5 m z dwoma otworami okiennymi i drzwiowymi oraz wykonanie stropu na belkach betonowych. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. M. O. nie wskazywał na nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie wadliwego ustalenia zakresu robót budowlanych. Nie podnosił również okoliczności powoływanych obecnie przez skarżących, jakoby przedmiotowy obiekt budowlany, w dacie wydawania decyzji, zrealizowany był pomiędzy ścianami 2 innych budynków, wykonanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, w taki sposób, aby nie można było dokonać rozbiórki jego zewnętrznych ścian bez naruszenia kontrukcji pozostałych budynków. Ze skargi, jak i ustaleń organów prowadzących postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., nie wynika również, aby ściany przedmiotowego obiektu, za wyjątkiem tej, która powstała z podwyższenia istniejącego ogrodzenia, były wspólne dla innych obiektów. Te wszystkie okoliczności wskazują, że prawidłowo organ administracji uznał, że zaistniała przedmiotowa przeszkoda w prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, również w zakresie jej ewentualnej niewykonalności. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności winien ocenić czy decyzja będaca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzeniem jej nieważności. Skoro Sąd oddalił skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa ani nawet zwykłego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania, w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. A zatem, skoro przesłanka skutkująca nieważnością decyzji musi istnieć w dacie wydawania decyzji przez organ, to oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. jest równoznaczne z dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że wada taka nie wystąpiła. Fakt, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2004 r. nie zawarł wyraźniej oceny odnoszącej się do tej kwestii, nie może mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Wada uzasadnienia wyroku w tym zakresie może być oceniana jedynie w aspekcie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednak nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Przywołane wyżej okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, że Sąd posiadał wszelkie informacje niezbędne do oceny czy decyzja jest wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro taka ocena została dokonana przez Sąd, to brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń w nowym postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów, nie ma racji skarżący, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności, skoro Sąd w wyroku z dnia 10 września 2004 r. w sposób jednoznaczny nie wypowiedział się, co do zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Jedynie na marginesie wskazać należy, że opis budynku będącego przedmiotem rozbiórki, dokonany przez następców prawnych inwestora – skarżących, wskazywałby, że powstały nowe elementy budynku, które nie istniały w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej. Powyższe oznaczałoby, że po [...] stycznia 2003 r. dokonano kolejnej samowoli budowlanej. Powyższe nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skoro Sąd miał obowiązek ocenić legalność decyzji wg. stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.