II SA/Go 1023/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z.P. i S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z.P. i S.P. solidarnie kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 roku, którą to decyzją po rozpoznaniu wniosków S.P., Z.P., H.L., E.C., Z.C., J.W., L.C., R.C., D.K., J.K. oraz M.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...], w skład której wchodzi działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 18,3430 ha stanowiącej własność Przedsiębiorstwa ,,W" spółka cywilna E.W. i J.M., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267) utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Kierownik Urzędu Rejonowego na wniosek z dnia [...] października 1997 roku Przedsiębiorstwa ,,W" spółka cywilna E.W. i J.M. wydał w dniu [...] grudnia 1997 roku decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w [...], składającej się z działki o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 18,3430 ha. W wyniku zatwierdzonego podziału wyodrębniono 121 nowych działek, w tym pod pozycją 120 dla wydzielonej działki o numerze [...] o powierzchni 2,6274 ha dokonano zapisu ,,droga publiczna". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w okresie podejmowania powyższej decyzji na terenie, na którym była położna nieruchomość objęta podziałem, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałami Rady Gminy nr XXX/189/97 z dnia 25 września 1997 roku i numer XXXI/193/97 z dnia 20 listopada 1997 roku. Zostały one ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewody nr 11/97 z dnia 20 grudnia 1997 roku. Zgodnie z założeniami tego planu działka ta jest oznaczona symbolem UTL – teren zabudowy letniskowej. Przedstawiony do zatwierdzenia przez wnioskodawcę projekt podziału nieruchomości jest zgodny z założeniami powyższego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji wskazano art. 10 ust. 1,3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127). Powyższą decyzję doręczono zarówno wnioskodawcy jak i Wójtowi Gminy. Od powyższej decyzji strony postępowania nie wniosły odwołania. Pismem z dnia [...] lipca 2012 roku Wójt Gminy wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzja została wydana bez podstawy prawa i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości w kwestionowanej decyzji pod pozycją 120 dla wydzielonej działki nr [...] o powierzchni 2,6274 ha dokonano wpisu ,,droga publiczna" podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego na który powołano się w uzasadnieniu decyzji będący podstawą do zatwierdzenia podziału nieruchomości, obowiązujący od 6 stycznia 1998 roku, nie przewidywał na dzielonym obszarze drogi publicznej. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku działając w oparciu o przepis art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w [...], w skład której wchodziła działka gruntu o numerze [...] o powierzchni 18,3430 ha stanowiącej własność Przedsiębiorstwa ,,W" spółka cywilna E.W. i J.M. w części zatwierdzającej podział nieruchomości w poz. 120 przez wykreślenie dla wydzielonej działki nr [...] zapisu ,,droga publiczna". W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w/w decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego rażąco narusza prawo, gdyż pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Rażące naruszenie prawa dotyczy części decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w pozycji ,,120" przez wprowadzenie dla wydzielonej działki o numerze [...] zapisu ,,droga publiczna". Kierownik Urzędu Rejonowego nie zapewnił zgodności w/w punktu z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Kolegium wskazało, że plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołała się organ, nie wszedł w życie w dniu wydania decyzji tj. w dniu [...] grudnia 1997 roku, a tym samym nie miał mocy wiążącej. Dalej wskazano, że droga publiczna wskazana w zapisie decyzji nie jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, gdyż nie przewidywał on w ogóle przebiegu drogi, tym samym nie wprowadzał ustaleń co do ewentualnego publicznego charakteru tej drogi. Wobec powyższego Kierownik Urzędu Rejonowego nie był uprawniony do określenia dla działki o numerze [...] zapisu ,,droga publiczna". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skutecznie złożyli będący uczestnikami postępowania D.K., J.K., L.C., R.C., E.C., Z.C., S.P., H.L., J.W. i M.H.. W złożonych wnioskach o ponownie rozpatrzenie sprawy podnoszono, że stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło po 15 latach od jej wydania, stwierdzenie nieważności decyzji naraża strony postępowania na konieczność poniesienia kosztów związanych z utrzymaniem drogi, kolegium nie wzięło pod uwagę względów społecznych takich jak straty materialne i niedogodności dla stron postępowania, oraz faktu, iż w wyniku zaskarżonej decyzji nastąpi obniżenie wartości działek, stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu podziału winno dotyczyć całej decyzji, a nie jej części. Decyzją z dnia [...] września 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podział dokonywany w wskazanym trybie miał do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zatwierdzający plan podziału winien zatem zbadać zgodność podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekając o zgodności planu podziału z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego błędnie odniósł się do postanowień planu nie obowiązującego jeszcze w chwili wydania decyzji. W dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr VIIII/32/89z dnia 13 października 1989 roku, zmieniony następnie uchwałą Rady Gminy nr XXIII/113/92 z dnia 30 grudnia 1992 roku. Z treści tego planu wynika, że dla obszaru obejmującego między innymi działkę gruntu o numerze [...] oznaczonego symbolem UTl przyjęto ustalenia- projektowana zabudowa letniskowa dla max. 400 osób, skupiska domków przedzielać zielenią wysoką i średnią, określono minimalna powierzchnię wydzielanych działek, określono powierzchnię zabudowy. Mając nadto na uwadze pozostałe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczące tego terenu Kolegium stwierdziło, że powyższy plan w ogóle nie przewidywał istnienia jakichkolwiek dróg w obrębie działki numer [...]. Tym samym ustalenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w poz. 120 dla działki o numerze [...] przeznaczenia ,,droga publiczna" stanowi oczywiste, ewidentne i niewątpliwe naruszenie prawa. Podkreślono, że na mocy przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego, jedynie Rada Gminy władna była zaliczyć daną drogę do kategorii dróg gminnych, czego nie uczyniła. Nadto Kolegium stwierdziło, że niektóre z zarzutów zawartych w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy można rozpatrywać w kontekście nieodwracalności skutków prawnych, jakie decyzja mogła wywołała, których jednak decyzja stanowiąca przedmiot postępowania nie spowodowała. Organ nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu konieczności stwierdzenia całej decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości, albowiem obowiązujący w chwili jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na wskazanym terenie przewidywał zabudowę letniskową, która z upływem lat została zrealizowana. W złożonej skardze Z.P. i S.P. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 roku w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Nadto wnosili o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, 107 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 roku, mimo nie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżących we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż rzekoma niezgodność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przytoczonego przepisu. W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, bądź przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego ( art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku zatwierdzająca plan podziału nieruchomości w części dotyczącej zapisu ,,droga publiczna" odnośnie działki określonej numerem [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności podano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie należy podnieść, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, czy wręcz ścieśniający. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Służy ona wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza ją w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 opubli. LexPolonica nr 1893188). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą ( wyrok NSA z 11.08.2000r., III SA 1935/99 – Lex nr 47008, wyrok NSA z 27.10.1998r., II SA 1202/98 – Lex 41891). Nie każde oczywiste naruszenie prawa może zostać uznane za rażące. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące, jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z 29.06.2011r., II OSK 1046/10- LexPolonica nr 2581824).Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może być pojmowana jako kolejny etap odwoływania się od decyzji. Jej zastosowanie jest uwarunkowane spełnieniem ściśle określonych przesłanek. Odnośnie wady dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej należy stwierdzić, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy prawnej w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przez brak podstawy prawnej należy rozumieć to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymieniono, bądź wymieniono w decyzji niewłaściwy akt prawny i zawarty w nim przepis prawa materialnego. Nadto należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 23 .04.2013r., I OSK 2073/11 Lex nr 1336365). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1997 roku zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] w części dotyczącej nowo powstałej działki numer [...] w części dotyczącej zapisu ,,droga publiczna" w oparciu o ustalenia poczynione przez organ i przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie zatwierdzenia planu podziału organ podał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( tj. Dz. U. z 1991r., nr 30 poz. 127). Zgodnie z powyższym przepisem w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( ust. 1), podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji publicznej, zatwierdzającej projekt podziału ( ust. 3), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stało się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 5). Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że uchwały Rady Gminy Nr XXX/189/97 z dnia 25 września 1997 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] oraz Nr XXXI/193/978 z dnia 20 listopada 1997 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/189/97 Rady Gminy z dnia 25 września 1997 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], na których Kierownik Urzędu Rejonowego oparł zatwierdzenie planu podziału nieruchomości, a co wnika z uzasadnienia tej decyzji, w dacie wydania przedmiotowej decyzji nie obowiązywały. Obie powyższe uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewody Nr 11/97 z dnia 22 grudnia 1997 roku. Zgodnie z § 7 uchwały z dnia 25 września 1997 roku i § 3 uchwały z dnia 20 listopada 1997 roku podlegały one ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewody i weszły w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 6 stycznia 1998 roku. Tym samym na dzień wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr VIII /32/89 z dnia 1 lutego 1989 roku opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewody nr 23 z dnia 20 października 1989 roku pod pozycją 273, zmieniony uchwałą Rady Gminy nr XXIII/113/92 z dnia 30 grudnia 1992 roku ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Wojewody z dnia 1 lutego 1993 roku nr 1 pod pozycją 4. Powyższe wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 75 tejże ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku, a tym samym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w tym dniu utraciły moc z dniem 1 stycznia 2000 roku. Tym samym mimo, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku organ powoływał się na plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] wprowadzony uchwałą Rady Gminy z dnia 25 września 1997 roku, a następnie zmienionego uchwałą z dnia 20 listopada 1997 roku, który nie obowiązywał w chwili podjęcia wskazanej decyzji nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce przestrzennej i wywłaszczeniu nieruchomości z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość podlegającej podziałowi. Plan taki istniał z tym, że wprowadzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 1 lutego 1989 roku, zmieniony następnie uchwałą Rady Gminy z dnia 30 grudnia 1992 roku. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 12 lipca 1994 roku o planowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminy. Jest więc aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP ( wyrok SN z dnia 22.02.2001r., III RN 203/00, OSNAPiUS z 2001r., nr 20 poz. 606). Tym samym dokonując rozważań czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w sposób rażący narusza prawo należy odwołać się również do postanowień zawartych w planie. Do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Z dołączonego do akt sprawy administracyjnej wypisu z planu miejscowego zagospodarowania gminy obowiązującego w dniu 31 grudnia 1997 roku wynika, że dla terenu obejmującego nieruchomość objęta podziałem ( działki gruntu o numerze [...]), oznaczonego symbolem UTl przewidziano zabudowę letniskową dla max. 400 osób, skupiska domków ( 2-25 domków) przedzielone zielenią wysoką i średnią, na całym obszarze łącznie z pasem brzegowym przewidywano opracowanie planu szczegółowego, przyjmując: wspólną oczyszczalnie ścieków dla projektowanego ośrodka, przetwórni owocowo – warzywnej i zabudowy mieszkaniowej (istniejącej i projektowanej), odprowadzenie oczyszczonych ścieków poza obszar jeziora, zabudowa o dużych walorach architektonicznych, 1 i ½ kondygnacji, wysokie dachy wkomponowane w teren, powierzchnia działki minimalna 1000 m kw., powierzchnia zabudowy max 10% powierzchni działki. Natomiast do terenu UT położonego w sąsiedztwie terenu UTl obejmującego działkę o numerze geodezyjnym [...] w powyższym planie miejscowym przewidziano jako podstawowe przeznaczenie plaże, kąpieliska, tereny sportowe ogólnodostępne w pasie przybrzeżnym. Jednocześnie odnośnie terenu UTl ( obejmującego nieruchomość stanowiącą przedmiot podziału ) i UT zawarto wspólne ustalenie o treści ,, realizacja zabudowy letniskowej możliwa po realizacji uzbrojenia terenu( woda, drogi, kanalizacja, oczyszczalnia)". Tym samym chcąc dokonać oceny czy decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy odnieść się do w/w postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organu plan ten przewidywał nie tylko możliwość podziału obszaru oznaczonego symbolem UTl, a więc nieruchomości o numerze [...] (czego organ nie kwestionował), ale także przewidywał na tym terenie drogi. Wynika to z postanowienia, zgodnie z którym realizacja przewidzianej na tym obszarze zabudowy letniskowej jest możliwa po realizacji uzbrojenia terenu w zakresie wody, dróg, kanalizacji, oczyszczalni. Organ dokonując oceny zgodności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a następnie stwierdzając jej nieważność w części dotyczącej zapisu ,,droga publiczna" odnośnie nowo wydzielonej działki o numerze [...] nie odniósł się do postanowień planu miejscowego dotyczących uzbrojenia terenu, twierdząc wręcz, że plan takich postanowień, a w szczególności odnośnie urządzenia dróg nie przewidywał. W tym miejscu należy stwierdzić, że ustawa z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym, pod rządami której został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązujący w chwili wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego, nie przewidywała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne tj. ich przebiegu. Takie uregulowania pojawiły się dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 roku ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczyły one planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych pod jej rządami. Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 ustawy), jak i szczegółowego (art. 27 ustawy) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa ta również nie wprowadzała pojęcia inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (31 grudnia 1997 roku) przy uwzględnieniu, że dla obszaru obejmującego tą nieruchomość obowiązywał w tym dniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwała Gminnej Rady Narodowej z dnia 1 lutego 1989 roku nie było obowiązku wyszczególnienia w tym planie miejscowym (który obowiązywał do 31 grudnia 1999 roku) przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działki pod drogę publiczną , z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym droga lub ulica została przewidziana, a w szczególności poprzez ustalenie ich przebiegu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 roku sygn. akt I OSK 349/09 (OSNiWSA 2011/2/40), stwierdził, że dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w sprawie w której decyzja o podziale została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 roku , tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulic na nieruchomości objętej podziałem. W niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu podziału została wydana co prawda w dniu 31 grudnia 1997 roku, ale na terenie objętym podziałem obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że w plan miejscowy obowiązujący w chwili wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału zawierał odnośnie obszaru obejmującego nieruchomość postanowienia dotyczące uzbrojenia terenu w tym wydzielenia dróg należy stwierdzić, że nie został naruszony w sposób rażący przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Dodać też wypada, że zgodnie z poglądem doktryny a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany przepis art. 10 ust. 1 w/w ustawy należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt ( Stanisław Rudnicki ,,Prawo obrotu nieruchomościami" wydanie C.H. Beck Warszawa 1996rok, strona 28, wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998roku, sygn. akt I SA 1112/97, Lex nr 44540). Pod pojęciem sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć taki podział nieruchomości, który by w szczególności uniemożliwiał realizację postanowień tego planu w stosunku do danego terenu. Przepis art. 10 ust. 1 w/w ustawy stanowi bowiem ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia planu podziału. Należy nadto zauważyć, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dotyczy wywłaszczenia gruntów wydzielonych pod budowę ulic, a nie dróg publicznych. Skoro ustawodawca posługując się tym pojęciem w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zawarł przy tym jego definicji, należy odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, która zawiera zarówno definicję pojęcia ,,drogi publicznej" jak i ,,ulica". Definicja pojęcia ,,ulicy" zawarta jest w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jedną z koniecznych przesłanek do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczana do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z definicji pojęcia ,,drogi publicznej" i ,,ulica" wynika, że również droga nie zawsze jest ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym określenie w decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku działki o numerze [...] jako drogi publicznej nie stanowiło samo przez się podstawy do przyjęcia, że ma zastosowanie przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, czyli jak sugeruje organ przejście jej na własność gminy. Natomiast samo określenie danej działki w decyzji o podziale jako ,,droga publiczna" nie skutkowało przejściem jej na własność jednego z podmiotów określonych w art. 2a ustawy o drogach publicznych (w tym gminę), według stanu prawnego obwiązującego na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu planu podziału. Zdaniem Sądu brak uchwały Rady Gminy o zaliczeniu działki o numerze [...] do dróg gminnych nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że oznaczenie tej działki w decyzji zatwierdzającej podział jako ,,drogi publicznej" stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien kierować się przedstawioną wyżej wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględnić w swoich ustaleniach a następnie odnieść się w swoich rozważaniach do zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1997 roku postanowień dotyczących nie tylko warunków podziału na działki terenów objętych symbolem UTl, ale także dotyczących tego terenu postanowień odnośnie jego uzbrojenia m.in. w wodę, drogi, oczyszczalnie. Dokonując wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, dotyczących wskazanego terenu organ winien zastosować metody właściwe dla aktów normatywnych Zastosowanie obok wykładni językowej, wykładni funkcjonalnej i celowościowej może doprowadzić do właściwej i pełnej oceny, czy w przypadku określenia w decyzji o podziale działki o numerze [...] jako drogi publicznej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie w nieważności decyzji w tej części. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.