II SA/Łd 328/14

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą J. D. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę M. D.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił zasady przyznawania prawa specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456) – powoływana także jako: "ustawa", a następnie wskazał, że organ I instancji odmówił J. D. przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie spełniał on przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy, tj. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności żoną. Kolegium wyjaśniło również, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyjaśnił, iż został wykreślony z listy bezrobotnych w PUP w dniu 12 maja 2011r. po to, aby PUP nie musiał płacić za niego ubezpieczenia i w związku z tym ubezpieczył się przy rencie żony w ZUS. Wskazał, że nie ma żadnej pracy zarobkowej, ani innych dochodów oprócz renty żony. Organ II instancji stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że M. D., w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 3 kwietnia 2012r., Nr akt [...], została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30 kwietnia 2015r., co w świetle art. 3 pkt 21 lit. b) ustawy oznacza, że posiada znaczny stopień niepełnosprawności. W poprzedzającym je orzeczeniu z dnia 1 marca 2010r. uznano, że M. D. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i niezdolności ta powstała przed 1 lutego 2010r. Ponadto ustalono, że J. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną M.D., nie pracuje zawodowo. Od dnia 15 września 2009r. do dnia 11 maja 2011r. był zarejestrowany w PUP w P., jednak w dniu 12 maja 2011r. został wykreślony z rejestru osób bezrobotnych. Z raportu Powiatowego Urzędu Pracy wynikało, że w okresie od 23 czerwca 2008r. do 14 września 2009r. podjął pracę lub inne zatrudnienie. Z przedłożonych przez skarżącego umów zleceń wynika natomiast, iż ostatnia z nich nr 007 została zawarta od dnia 1 sierpnia 2008r. do 14 sierpnia 2008r., z możliwością przedłużenia na okres 2 tygodni. W ocenie Kolegium skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, legitymującą się od marca 2010r. znacznym stopniem niepełnosprawności. W tym czasie skarżący posiadał status osoby bezrobotnej. Z akt sprawy nie wynikało także, aby po tej dacie skarżący pozostawał w zatrudnieniu. W takiej zaś sytuacji można mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy. Fakt niepodejmowania zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje jednak skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem organu II instancji skarżący nie mógł zatem zostać uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. D. była zasadna. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył J. D., powołując się argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże w ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W tym miejscu wypada przywołać definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją jak najbardziej błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12 – orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej i rejestracji w urzędzie pracy sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. W wyroku z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." – orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Można zatem przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, a co za tym idzie, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Z tego wynika, że fakt rezygnacji z zatrudnienia (jak też jego niepodejmowania) może mieć miejsce dużo wcześniej, niż dzień złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ważne jest natomiast to, aby przyczyną rezygnacji z (niepodejmowania) zatrudnienia była okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i żeby ten związek przyczynowy istniał również w dacie złożenia o przyznanie ww. świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący pozostawał w zatrudnieniu do dnia 14 września 2009r., natomiast od dnia następnego do dnia 11 maja 2011r. był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Z kolei dokładnej daty powstania niepełnosprawności żony skarżącego nie można było określić, dlatego w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 1 marca 2010r. wskazano, że niepełnosprawność powstała przed dniem 1 lutego 2010r. Zestawienie powyższych dat wskazuje, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego od dnia 15 września 2009r. i jego rejestracja w PUP można wiązać, jak konsekwentnie podnosił to skarżący, z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną, skoro jej niepełnosprawność mogła już w tym czasie istnieć, bo niewątpliwie powstała przed dniem 1 lutego 2010r. Taki stan utrzymywał się nieprzerwanie do dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i trwa nadal, bowiem skarżący w dalszym ciągu pozostaje osobą, która nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdził wywiad środowiskowy, a także oświadczenia skarżącego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący do dnia 11 maja 2011r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i miał status osoby bezrobotnej, a zatem był osobą wykazującą gotowość do podjęcia pracy, jednocześnie sprawując pieczę nad niepełnosprawną żoną. Fakt ten nie może prowadzić do wniosku, iż w chwili otrzymania intratnej oferty pracy podjąłby zatrudnienie bez względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ administracji winien mieć bowiem na uwadze to, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej wiąże się również z objęciem osoby bezrobotnego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, a dodatkowo za bezrobotnego pobierającego zasiłek dla bezrobotnych opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Nie można zatem zarzucać skarżącemu tego, że w czasie, gdy zrezygnował z zatrudnienia i podjął się opieki nad niepełnosprawną żoną, zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, np. także w celu uzyskania prawa do świadczeń zdrowotnych. Poza tym, według oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wyrejestrował się za sugestią urzędnika PUP po to, żeby zostać objętym ubezpieczeniem żony w ZUS. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.