V SA/Wa 1928/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.G. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora tegoż Oddziału ARiMR z [...] sierpnia 2010r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] czerwca 2010 r. o przyznaniu K.G. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał K.G. płatność rolnośrodowiskową za rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podzielając stanowisko organu Kierownika Biura ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 30 sierpnia 2010r. K.G. zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w W., który w wyniku prowadzonych postępowań w przedmiocie skuteczności złożonej skargi ostatecznie uznał prawidłowość jej wniesienia rejestrując sprawę pod sygn. akt II SA/Wr 5/12. W dniu 1 marca 2012r. K.G. zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tegoż organu z [...] sierpnia 2010r. Jako podstawę wznowienia wskazała przesłanki o których mowa w art. 145 §1 pkt 1, 2 oraz pkt 6 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Na skutek złożonego zażalenia Prezes ARiMR postanowiłem z dnia [...] lipca 2012r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji . W ocenie organu odwoławczego dokonując takiego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Prezes ARiMR wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie przed organem administracji dotknięte było kwalifikowanymi wadami procesowymi enumeratywnie wskazanymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa. Dalej Prezes wskazał, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 Kpa), czyli otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa nie wpłynęły na treść decyzji. Organ II instancji wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwie fazy. Podanie o wznowienie postępowania uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą podmiotowe bądź przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości wniesienia podania. Oceny natomiast przyczyn wznowienia organ administracji dokonuje dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Odnosząc powyższe do złożonego przez K.G. w dniu 1 marca 2012 r. wniosku o wznowienie postępowania, Prezes ARiMR zauważył, iż jako przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania strona wskazała zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe), art. 145 § 1 pkt 5 Kpa (wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję) oraz w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa (decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Wniosek o wznowienie K.G. złożyła w sprawie w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, a dotyczył on ostatecznej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Tym samym, jak wskazał organ odwoławczy wniosek o wznowienie postępowania spełniał wymogi podmiotowe i przedmiotowe. Odnosząc się z kolei się do wymogu zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, uwzględniając podane przez stronę przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, Prezes wskazał, że przedmiotowy wniosek winien zostać złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienie postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Analizując podane przez stronę wyjaśnienia organ odwoławczy uznał , że termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie został przez stronę dochowany, bowiem okoliczności faktyczne, na które powołuje się K.G. były już podnoszone przez nią w toku prowadzonego postępowania, co bezspornie wskazuje na fakt, że strona wiedziała o ich istnieniu przed terminem, który wskazała zarówno w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i w terminie 29 lutego 2012 r., wskazanym w zażaleniu z dnia 28 maja 2012 r. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w dniu 30 sierpnia 2010 r. wnioskodawczyni zaskarżyła decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postępowanie sądowe w kwestii przedmiotowej skargi nie zostało zakończone, bowiem w dniu 30 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2011 r. w zakresie odrzucenie wniosku K.G. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. W związku z powyższym Prezes ARiMR wyjaśnił, iż pomimo faktu, iż przepisy prawa procesowego nie zawierają unormowań regulujących kwestię dopuszczalności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub też wznowienia postępowania, to dorobek orzecznictwa sądowo-administracyjnego odnoszący się do kwestii stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wskazuje jednoznacznie, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Zatem pomimo braku wyraźnego sformułowania w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu wszczynania postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W związku z powyższym, w ocenie Prezesa ARiMR, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżąca K.G. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwróciła się o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca zarzuciła, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo ponieważ organ oparł je na tezie, iż WSA może przeprowadzić "uzupełniające postępowanie dowodowe". Zdaniem skarżącej w rzeczywistości WSA bada prawidłowość decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i przedłożony przez organ. WSA nie przeprowadza rozpraw administracyjnych i nie przesłuchuje świadków, nie ma więc możliwości przeprowadzenia pełnego, uzupełniającego postępowania dowodowego, po ujawnieniu nowych okoliczności w sprawie. Zbadanie nowo ujawnionych dowodów dotyczących faktu przeniesienia stanu posiadania działek rolnych wymaga, zdaniem skarżącej przesłuchania w charakterze świadków obu tych osób, a dowód taki może przeprowadzić jak podała jedynie organ we wznowionym postępowaniu. Gdy organ wskazuje na wygaśnięcie swej właściwości do badania prawidłowości decyzji ostatecznej, to powinien zdaniem skarżącej wniosek strony przekazać do organu właściwego - tu do WSA, jako uzupełnienie skargi strony i uzupełnienie akt postępowania. Przekazując te dokumenty do WSA organ powinien przedstawić WSA swe stanowisko w kwestii nowo ujawnionych dowodów. Strona nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu jakoby nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej organ nieprecyzyjnie też wskazuje na okoliczności sprawy uzasadniające wznowienie postępowania. Dalej wnioskodawczyni zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu wznowienie postępowania nie ma na celu "usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji", lecz ma na celu uzupełnienie postępowania dowodowego dla pełnej realizacji art. 77 kpa. Gdy w tym czasie toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym ze skargi strony organ, jak zarzuciła powinien poinformować WSA o ujawnieniu nowych dowodów w sprawie i o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, a w takiej sytuacji, jej zdaniem WSA powinien swe postępowanie zawiesić na czas prowadzenia przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego. W dalszej części skargi K.G. zakwestionowała ustalenia jakoby wskazane przez nią okoliczności i dowody nie były nowe lub nowo ujawnione jak również zarzuciła błędne, jej zdaniem przedstawienie przez organ stanu sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa. W tym miejscu wskazać należy, że zasadniczą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu jest w sprawie ustalenie czy zasadnie organy administracji kierując się treścią art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły stronie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2010r. Przypomnieć należy, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Słusznie podnosi organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie przed organem administracji dotknięte było kwalifikowanymi wadami procesowymi enumeratywnie wskazanymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa. W związku z tym, że przyczyny wznowienia mogą spowodować zastosowanie trybu administracyjnego oraz trybu weryfikacji decyzji przed sądami administracyjnymi, może powstać problem zbiegu tych postępowań. Z uwagi na terminy do skorzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego czas ewentualnego zaistnienia zbiegu ulega ograniczeniu do trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosi się to jednak tylko do wszczęcia postępowania na wniosek. W sprawie niniejszej z takiej możliwości skarżąca skorzystała wnosząc skutecznie w dniu 30 sierpnia 2010r. skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010r, do WSA we Wrocławiu ( sygn. akt II SA/Wr 5/ 12). Wybór jednego z tych trybów (nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego) zależy od podmiotów legitymowanych do wniesienia tych pism. Mogą one wnieść wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego bądź skargę do sądu administracyjnego opartą na tej podstawie. Jeżeli jednak wszczęte zostało już postępowanie sądowe, bo strona złożyła skutecznie skargę ( jak w sprawie niniejszej ), korzysta ono z prawa pierwszeństwa (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 1989 r., I SA 1003/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 43: "Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego [obecnie sądu administracyjnego - .] na decyzję organu administracji państwowej (...) wyłącza - do czasu zakończenia postępowania sądowego - możliwość wznowienia postępowania przez organ administracji (art. 145 k.p.a.) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją"; por. też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, poz. 81: "Nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego". Oznacza to więc w tym zakresie prymat drogi sądowej z możliwością skorzystania z samokontroli i mediacji jako instytucji przewidzianych w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., natomiast w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Oznacza to w tym zakresie prymat drogi administracyjnej, ale nie niedopuszczalność skargi. W tym przypadku postępowanie sądowoadministracyjne zgodnie z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zostanie zawieszone z urzędu. Podjęte może być ono stosownie do art. 128 § 1 p.p.s.a., gdy ustaną przyczyny zawieszenia. Ostateczną decyzję co do dalszego biegu postępowania podejmować będzie zatem sąd. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż doszło do zbiegu postępowań, a z wnioskiem o wznowienie postępowania skarżąca wystąpiła po uprzednim zaskarżeniu przedmiotowej decyzji do sądu administracyjnego, co oznacza iż pomimo braku wyraźnego sformułowania w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu wszczynania postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań nie jest dopuszczalne, skoro badając legalność podjętych rozstrzygnięć w toku postępowania przed sądem administracyjnym Sąd ten w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję ( art. 145 §1 pkt 1 lit b p.p.s.a. ). Oznacza to kontrolę sądowadministracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia również pod kątem przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania. Istnienie powyższych przesłanek jest zatem przedmiotem badania "z urzędu" przy rozpoznawaniu każdej sprawy przez sąd administracyjny, zarówno wojewódzkie sądy administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie budzi także wątpliwości, iż wszystkie przyczyny wznowienia postępowania mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym, gdyż skarżąca może się na nie powoływać zarówno na etapie skargi jak i skargi kasacyjnej. W prawidłowo zatem ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy administracji prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów procedury administracyjnej - art. 147 , art. 148 i art. 149 §3 k.p.a., w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organ zasadnie bowiem kierując się przesłankami formalnymi uznał brak podstaw do wznowienia postępowania, co w konsekwencji uzasadniało w oparciu o art. 149 §3 k.p.a. jego odmowę. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.