IV SA/Wa 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Klubu Przyrodników z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2014r., znak: [...], dalej decyzja II instancji, po rozpatrzeniu wniosku K. z dnia 16 grudnia 2013r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], dalej decyzja organu I instancji, o stwierdzeniu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] października 2012 r., znak: [...], ustalającej warunki prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pod nazwą "Usuwanie szkód powodziowych powstałych w 2010 r. na terenie powiatu k., woj. [...] – usuwanie szkód powodziowych na potoku C. w km 1 +200-1 +400, 1+530-1+630, 1+750-6+000, dalej decyzja z [...] października 2012r., decyzja merytoryczna, utrzymano ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] października 2012 r. znak: [...], ustalono warunki prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pod nazwą "Usuwanie szkód powodziowych powstałych w 2010 r. na terenie powiatu k., woj. [...] – usuwanie szkód powodziowych na potoku C. w km 1 +200-1 +400, 1+530-1+630, 1+750-6+000. Podstaw’ prawn’ do wydania tej decyzji był art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2013, poz. 627 ze zm.), dalej ustawa o.p. Pismem z 7 listopada 2012 r. K. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji wnosząc jednocześnie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku K. wskazał, że dla planowanego przedsięwzięcia wydana została decyzja środowiskowa, która jednak w dniu wydawania decyzji merytorycznej nie była ostateczna. Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 1235), dalej ustawa o ocenach, decyzję o jakiej mowa w art. 118 ustawy o ochronie przyrody, można wydać m.in. po dołączeniu do niej ostatecznej decyzji środowiskowej. Co prawda w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ale zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor ten nie jest tożsamy z ostatecznością decyzji. Poza tym, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach, złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Wniosek został złożony 14 września 2012 r., poza terminem wskazanym w tym przepisie i przed upływem skutecznego doręczenia decyzji środowiskowej stronom i jako taki powinien podlegać odrzuceniu. Rażące, było w ocenie skarżącego, wydanie przez RDOŚ w K. decyzji z [...].10. 2012 r., na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody, a więc w ogóle przed terminem przed którym tego rodzaju wniosek mógł być złożony. Organ nie dysponował ostateczną decyzją środowiskową a stronom biegł termin do złożenia odwołania. W konsekwencji zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniająca stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r, znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji. Decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], stwierdzono brak przesłanek do stwierdzenia nieważności i decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez GDOŚ, który potwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Organ wskazał, powołując się na art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych – wydawanej na podstawie art. 118 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie RDOŚ w K. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit i ustawy o ocenach, z nadaniem jej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności, co wynikało z tego, że przedsięwzięcie polegające na konieczności usuwania szkód powodziowych realizowane miało być na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. nr 123, poz. 835 ze zm.), dalej ustawa z 24 czerwca 2010 r. Przepis ten stanowi, że decyzjom środowiskowym wydanym na podstawie przepisów tej ustawy, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Oceniając wniosek K. organ II instancji przyznał; że decyzja RDOŚ z [...] października 2012 r. ustalająca warunki prowadzenia robót, została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji środowiskowej, która została publicznie ogłoszona w drodze obwieszczenia z dnia 19 września 2012r. Doręczenie przez obwieszczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło 3 października 2012r, 14 dniowy bieg do wniesienia odwołania upłynął z dniem 17 października 2012 r, (art. 85 ust. 3 ustawy o.p. i 49 K.p.a.) a odwołanie nie zostało wniesione. Oznacza to, że decyzja RDOŚ z [...] października 2012 r. została wydana po doręczeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ale przed upływem terminu do jego wniesienia. Ponieważ jednak decyzja zaopatrzona była w rygor w dacie wydawania decyzji organ dysponował wykonalną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Rygor natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny mimo, że nie jest jeszcze ostateczna. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa . Poza tym muszą być spełnione 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który musi być naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Skoro zatem wydanie decyzji w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody wywołuje skutek bezpośredni w postaci jej natychmiastowej wykonalności, który w niniejszej sprawie należy identyfikować z możnością posługiwania się decyzją przed innymi organami, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ stwierdził zatem, że zarzuty odwołania nie są trafne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił rażące naruszenie art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach, wymagający aby wniosek o wydanie decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach składać w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, czyli zabraniający składania jej przed tym dniem (dniem ostateczności). Wywodził, że analiza art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany może oprzeć decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jedynie na ostatecznej decyzji środowiskowej, bowiem określa ona warunki środowiskowe dla danego przedsięwzięcia, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Prowadzi to do wniosku, że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na nieostatecznej decyzji środowiskowej. Art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach w sposób nie budzący wątpliwości to precyzuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. O rażącym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja czy postanowienie nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Kryteria te nie zostały spełnione w sprawie. Skarżący w odniesieniu do powołanego postanowienia sformułował zarzut mający wyczerpywać przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach. Jak wywodzi skarga organ merytoryczny nie mógł wydać decyzji, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była ostateczna. Nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności nie jest tożsamy z jej ostatecznością. Należy zgodzić się ze skarżącym, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w ust. 1 należy dołączyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach a złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Organ w tym zakresie prawidłowo ustalił, że decyzja środowiskowa nie była ostateczna w dacie składania wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże umknęło uwadze skarżącego, że wydanie decyzji środowiskowej było wynikiem konieczności usuwania skutków powodzi z 2010 r. Regulująca tę kwestię ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. w art. 7 pkt 7 stanowiła, że w tego rodzaju postępowaniach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o ocenachco powoduje, że mają pierwszeństwo w stosowaniu. Wykładnia celowościowa przepisów tej ustawy wskazuje, że celem przyspieszenia procesów związanych ze skutkami usuwania powodzi która miała miejsce w 2010 r. ustawodawca ograniczył wymogi formalne związane z procedurami z tym związanymi poprzez ustanowienie w niej obowiązku usuwania skutków powodzi w pierwszej kolejności (art. 4 ust. 1), braku konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w odniesieniu do urządzeń wodnych zniszczonych w czasie powodzi (art. 7 ust. 1 pkt 2) i w zakresie wykonywania innych robót związanych z odbudową, remontem lub rozbiórką urządzeń wodnych, uszkodzonych lub zniszczonych w czasie powodzi (art. 7 ust. 1 pkt 2), czy wreszcie nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej (art. 7 ust. 2 pkt 7) czy możliwość stosowania art. 49 K.p.a. (powiadamianie o treści decyzji przez obwieszczenie lub publiczne ogłoszenie). Wszystkie te mechanizmy miały zagwarantować szybkość i skuteczność prowadzenia działań mających na celu naprawę skutków powodzi. Poza tym, jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy wykonanie urządzenia wodnego oraz robót o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 będącym przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko lub innym niż określone w pkt 1, mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z ochrony wymaga się uzyskania decyzji środowiskowej, do której stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ocenach. Odpowiednie stosowanie ustawy nie jest tożsame ze stosowaniem wprost, co należy rozumieć przez stosowanie z tej ustawy tylko tych uregulowań prawnych które nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. Instytucja związana z nadaniem aktowi administracyjnemu rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych i dlatego przesłanki uzasadniające jego nadania nie mogą być dowolne. W tym wypadku ustawodawca uznał, że ochrona wartości jakimi są ochrona środowiska w celu zapobieżenia dalszej jego degradacji związanej z gwałtowną powodzią jest tą racją która w świetle art. 108 K.p.a. dawała podstawę do uznania istnienia ważnego interesu społecznego uzasadniającego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. (por. podobnie wyrok NSA z 8 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 1892/11, Lex nr 1219418). Tym samym prowadzi to do wniosku, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, znajdujące podstawę prawną w art. 7 ust. 7 ustawy z 24 czerwca 2010r., skutkowało wprowadzeniem tej decyzji do obrotu prawnego i możliwością wydania na podstawie takiej decyzji, decyzji merytorycznej. Rygor natychmiastowej wykonalności, jak trafnie wskazywał organ, stanowi podstawę do wykonywania tej decyzji mimo, że nie ma ona przymiotu ostateczności. Oczywiście jego nadanie nie powoduje uostatecznienia się decyzji, co wynika z art. 108 § 1 K.p.a. Nie trafne są zatem zarzuty skargi, że brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była ostateczna. Prowadzi to do wniosku, że wydana decyzja merytoryczna nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w świetle art., 156 § 1 K.p.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazywane jako podstawa do stwierdzenia nieważności fakty i twierdzenia nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] października 2012 r.. Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego a jego uzasadnienie spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się w nim do zebranego materiału dowodowego a następnie go ocenił, w tym odniósł się do zarzutów skargi a wnioski jakie wyprowadził z tych dowodów, ustalające, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zasługują na aprobatę Sądu. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012. poz.270), Sąd skargę oddalił.