II OSK 1259/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/12 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1918/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku oraz zasadził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2012 r. ([...]) stwierdzającej – na wniosek Z. W. – nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z [...] października 2001 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego spożywczego wraz z drogami wewnętrznymi, parkingami, wyjazdami i wjazdami oraz przyłączami na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] w M. – uchylił zaskarżona decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu posiadającego przymiot strony. Organ przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że o tym czy podmiot posiada przymiot strony decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa i obowiązki. Organ wskazał, że Z. W. jest właścicielem działki nr ew. [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, co jednak nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony. Podał, że z planu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że odległość między elewacją bez otworów okiennych i drzwiowych, a działką skarżącego wynosi kilkadziesiąt centymetrów. Powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 31 m2 a to – w ocenie organu – uniemożliwia realizację na niej obiektów budowlanych, zatem nie można było uznać, że jest to działka budowlana. Nie ma możliwości zaprojektowania na niej choćby miejsca parkingowego z zachowaniem warunków technicznych. A zatem organ stwierdził, że nie było podstaw do weryfikacji usytuowania ww. inwestycji w stosunku do działki nr ew. [...], w tym pod kątem § 12, § 19 ust. 2, § 271 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia i 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Organ podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację w rozumieniu art. 28 k.p.a., a Z. W. nie wykazał istnienia interesu prawnego. Ponadto, inwestycja nie wpłynie ujemnie na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego. W związku z powyższym organ stwierdził, że skoro Wojewoda Lubuski wszczął i prowadził postępowanie na wniosek podmiotu niebędącego stroną, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. W., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania mu przymiotu strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zawsze był traktowany jako strona tak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu przed Wojewodą Lubuskim o stwierdzenie nieważności. Skarżący stwierdził, że posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jest właścicielem nie tylko działki nr [...], ale również przyległych do niej działek nr [...] i [...] tworzących integralną całość jego posesji i bezpośrednio graniczących z działkami inwestycyjnymi. Nie zgodził się z argumentacją, że na działce nr [...] nie ma możliwości realizacji obiektów budowlanych, czy parkingu, gdyż chodzi tu o prawo własności o charakterze bezwzględnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, albowiem w ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że wprawdzie sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest formalnie sprawą nową, lecz faktycznie stanowi kontynuację postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 14 czerwca 1991 r., sygn. akt III AZP 2/91, publ. OSNCP 1992, nr 1, poz. 3). Nie ma zatem uzasadnionych powodów, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiać praw strony osoby, które prawa te posiadały w postępowaniu zwyczajnym, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd podał, że co do zasady nie można przyjmować a priori, że podmioty, które nie występowały w postępowaniu zwykłym, nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności, czy też podmioty, które były stronami postępowania zwykłego przymiotu strony nie utraciły w skutek zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Sąd zaznaczył, że Z. W. był uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Międzyrzeckiego z [...] października 2001 r., której stwierdzenia nieważności domaga się obecnie. Sąd przypomniał, że w postępowaniu nieważnościowym, tak jak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego, o tym kto ma przymiot strony rozstrzygają przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy – stanowiącym regulację lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. – stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący nadal pozostaje właścicielem, nie tylko działki nr ew. [...], wobec której brak przymiotu działki budowlanej upatrywał organ odwoławczy, ale również działek [...] i [...] bezpośrednio graniczących ze sporną inwestycją stanowiących jedną całość posesji Z. W. W konsekwencji, nawet przy założeniu, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – okoliczność ta nie mogła przesądzać, jak przyjął organ II instancji, o pozbawieniu skarżącego statusu strony, który ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości (prowadzenia prawidłowej gospodarki) wywodził z nieprawidłowości w posadowieniu spornego obiektu. W skardze kasacyjnej A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. podniosła, że z wykładnią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dokonaną przez Sąd nie można się zgodzić, albowiem w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiła istotna zmiana okoliczności, która została pominięta przez Sąd. Wnioskodawca był uczestnikiem na prawach strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Sąd nie uwzględnił jednak faktu, iż z dniem 11 lipca 2003 r. wszedł w życie i obowiązuje do dnia dzisiejszego przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który zawęził krąg uczestników postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle dotychczasowej regulacji, oceny czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dokonywano na podstawie zasad sprecyzowanych w art. 28 k.p.a., jednakże k.p.a. określało pojęcie strony bardzo szeroko. W znowelizowanym art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zostało wprowadzone znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. A zatem w ocenie A., o ile status Z. W., jako strony w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie ulegał wątpliwości, to w świetle obecnie obowiązujących przepisów takowego statusu on nie posiada. A. zaznaczyła, że w ocenie Sądu, przepisem który daje Z. W. legitymację procesową w niniejszym postępowaniu jest § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na który skarżący powołał się w skardze. Jednakże A. z takim stanowiskiem nie zgadza się, albowiem od ponad 10 lat nie obowiązują przepisy ww. rozporządzenia (zostały zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a swój interes prawny można oprzeć wyłącznie o przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, co podkreślił nawet Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto z faktu rzekomego naruszenia tego przepisu przez Starostę Międzyrzeckiego, jako organu wydającego pierwotne pozwolenie na budowę w żaden sposób nie wynika, aby wymusiło to jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do Z. W. Przedmiotowych ograniczeń nie wskazał ani skarżący, ani Sąd pierwszej instancji. Powołany przez skarżącego przepis nieobowiązującego rozporządzenia dotyczył posadowienia spornego budynku, a jak słusznie wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., fakt ten nie miał żadnego wpływu na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej (nr [...] – przylegającej do granicy nieruchomości, na której posadowiony jest pawilon handlowy) bowiem nie jest ona działką budowlaną i jakakolwiek jej zabudowa była niemożliwa w chwili wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie skarżącej sama okoliczność, iż określony podmiot jest właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jego nieważności lub wznowienia takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska poparł w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowanie w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez nieuwzględnienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez błędną wykładnię nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wywodząc w stanie faktycznym sprawy, że Z. W. ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Międzyrzeckiego z [...] października 2001 r. nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę pawilony handlowego spożywczego wraz z budową dróg wewnętrznych, parkingów, wyjazdów i wjazdów oraz przyłączy infrastruktury technicznej: przyłącze wod.-kan., kanalizacja deszczowa, przyłącze gazowe, przyłącze elektryczne wewnętrzne, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – M. ul. [...]. Rodzaj inwestycji przesądzał, że Z. W. miał, na podstawie art. 28 k.p.a., jak i na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Międzyrzeckiego z [...] października 2001 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.