II GZ 415/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 868/14 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 868/14, wstrzymał [...] wykonanie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że [...] (dalej: skarżąca lub wnioskodawca) wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że na podstawie zaskarżonej decyzji został nałożony na nią obowiązek zwrotu części przyznanego dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Skarżąca podniosła, że ww. część dofinansowania zwróciła organowi w dwóch transzach. Tym samym uregulowała całą należność, jaką na podstawie decyzji winna była zwrócić. Dokonując zwrotu części dofinansowania, o której mowa powyżej, nie była świadoma, iż zwracając środki po wyznaczonym terminie 14 dni naraża się na nieodwracalne konsekwencje w postaci wykluczenia z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wpisanie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - zgodnie z art. 207 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.). Wpisanie zaś skarżącej do ww. rejestru spowoduje jej wykluczenie z możliwości otrzymania środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w których skarżąca jest już beneficjentem, lub w stosunku, do których złożyła, bądź zamierza złożyć wniosek o dofinansowanie. Taka sytuacja prowadzi do wyrządzenia szkody w postaci wstrzymania płatności na rzecz skarżącej, jako beneficjenta programów unijnych, jak również doprowadzi do nieodwracalnych skutków w postaci wykluczenia skarżącej z udziału w programach, w ramach których ubiega się lub zamierza ubiegać się o dofinansowanie. Podniosła, że aktualnie jest partnerem w projekcie realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poddziałanie [...], a także ubiega się o dofinasowanie z działania [...] Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (w ramach naboru w 2013 r.). Sąd I instancji, rozpoznając złożony wniosek podniósł, że wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla strony skarżącej w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, strona skarżąca trafnie wskazała, że zaskarżona decyzja pociąga za sobą skutki zdecydowanie dalej idące aniżeli wyłącznie w zakresie zwrotu części otrzymanego dofinansowania. Zaskarżona decyzja, bez wstrzymania jej wykonania, prowadzić będzie do sytuacji, w której strona skarżąca poprzez wpisanie do rejestru zostanie wykluczona z możliwości otrzymania środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w których jest beneficjentem lub w stosunku do których zgłosiła wniosek o uzyskanie dofinansowania. Taka sytuacja prowadzi więc do wyrządzenia stronie skarżącej szkody w postaci wstrzymania płatności na jej rzecz, jako beneficjenta programów unijnych, jak również doprowadzi do nieodwracalnych skutków w postaci wykluczenia strony skarżącej z udziału w programach, w ramach których złożyła wniosek o dofinansowanie lub zamierza aplikować w najbliższym czasie. Sąd podkreślił, że ewentualne uchylenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego decyzji nie doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca zostania dopuszczona do programów, które zostaną zamknięte przed wydaniem wyroku przez Sąd. Tym samym skutki te będą nieodwracalne dla skarżącego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Infrastruktury i Rozwoju. Postanowienie zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez wadliwe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji obejmuje również skutek w postaci wstrzymania wpisu skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia art. 207 ust. 4 i 5 u.f.p. 3. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 138 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe oznaczenie skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 207 ust 9 u.f.p. po upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi na dokonanie zwrotu środków organ wydaje decyzje administracyjną, w której określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki jak i sposób zwrotu środków. Decyzja wydana na podstawie art. 207 u.f.p. nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych, prowadzonego przez Ministra Finansów. Organ podał, że wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest instytucją wprowadzona w art. 207 ust 4 u.f.p. Konstrukcja ww. przepisu wskazuje, że wpis do rejestru podmiotów wykluczonych realizuje się niejako automatycznie w momencie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 207 ust 4 u.f.p. [...] w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Postanowieniem z 18 czerwca 2014 r. WSA w Warszawie sprostował oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu Sądu I instancji z dnia 15 maja 2014 r. w ten sposób, że w sentencji tego postanowienia zamiast ,,ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] " wpisał "ze skargi [...].". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji należy rozumieć w ten sposób, że szkoda może, ale nie musi mieć charakteru materialnego. W przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy (ewentualny) zwrot wyegzekwowanego i spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Najczęściej ma to miejsce wskutek zagrożenia utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Fakt wykonania decyzji dotyczącej należności pieniężnej automatycznie nie świadczy o spełnieniu wskazanych przesłanek. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnosiła, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż niewstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej spowoduje nieodwracalne skutki. Podkreślić w tym miejscu należy, że jedyną przesłanką, którą WSA wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, była okoliczność dokonania wpisu skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca ograniczył się bowiem w tym zakresie jedynie do twierdzeń, że niepozbawienie decyzji waloru wykonalności doprowadzi do sytuacji, w której wyrządzona zostanie szkoda stanowiąca utracone dofinansowanie, zaś skarżący nie będzie mógł ubiegać się o dofinansowanie w programach, w których aktualnie prowadzony jest nabór, bądź w najbliższym czasie się on rozpocznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu i stanowiącym jedyny argument, który WSA uznał za wystarczający do zastosowania ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie, tj. z twierdzeniem, że samo wpisanie skarżącego do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadnie wskazał organ w zażaleniu, że wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest instytucją wprowadzoną art. 207 ust. 4 u.f.p. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. z 2010 r., Nr 125, poz. 846 dalej: rozporządzenie) w § 3 ust. 3 pkt 1 stanowi, że podmiot wykluczony podlega wpisowi m.in. w dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Nie ulega kwestii, że zasadność decyzji, na podstawie której dokonuje się wpisu, podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Prawodawca nie uzależnia jednak wpisu od prawomocności decyzji. Należy przy tym mieć na względzie, że prowadzony przez Ministra Finansów rejestr ma zwiększyć skuteczność stosowania przepisów dotyczących wykluczenia beneficjentów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dane pozyskane z rejestru umożliwią instytucjom zaangażowanym w realizację projektów ustalenie istnienia lub nieistnienia przeszkód prawnych dla dokonywania przysporzeń na rzecz konkretnych beneficjentów. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków, przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest dodatkowym, wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania ostatecznej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie stanowi wykonania decyzji o zwrocie, a jedynie odrębny skutek jej wydania. Zatem wpisanie do tego rejestru nie ma związku ani z wykonaniem, ani ze wstrzymaniem wykonania decyzji. Dla uzasadnienia wstrzymania wykonania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (tak: NSA w postanowieniu z 12 czerwca 2014 r., II GZ 297/14). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie rozważył żadnych innych okoliczności mogących mieć zasadnicze znaczenie dla zastosowania ochrony tymczasowej. Nie dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., skupiając się jedynie na skutku w postaci negatywnych konsekwencji dla podmiotu wpisanego do rejestru podmiotów wykluczonych. Wstrzymanie wykonania decyzji oparte wyłącznie na braku możliwości uzyskania jakiegokolwiek dofinansowania w przyszłości z powodu dokonanego wpisu, który – co należy wyraźnie podkreślić – jest skutkiem samoistnym, następującym z mocy prawa, nie świadczy zatem o automatycznym spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, podejmujący rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji musi dokonać analizy okoliczności sprawy celem oceny prawdopodobieństwa zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 powołanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).