II OSK 2301/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 67/14 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. uchylił postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. i z [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych i urządzeń sterujących pracą anten z przyłączami energetycznymi na działce nr [...]. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania nadzwyczajnego Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził jej nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z kolei decyzją z [...] kwietnia 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2011 r. Wnioskiem z 15 kwietnia 2012 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. We wniosku zarzuciło, że przy wydaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia szeregu przepisów prawa w szczególności zaś, że udzielenie pozwolenia wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odmawiając wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. i utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał na treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania z uwagi na treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgodnie z którym "przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może uczestniczyć organizacja społeczna, ale tylko wówczas gdy po pierwsze - jest to organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa", a po drugie – gdy postępowanie to jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu tej ustawy. Organ stwierdził, że wprawdzie ze statutu Stowarzyszenia [...] wynika, że jest to organizacja ekologiczna, jednak prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem o pozwolenie na budowę wymagającym udziału społeczeństwa. W tym zakresie organ odwołał się szczegółowo do przepisów ustawy środowiskowej. Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. – opisane wyżej postanowienia organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki zawarte w art. 31 § 1 k.p.a., a mianowicie żądanie to musi uzasadniać cel statutowy organizacji i za wszczęciem postępowania musi przemawiać interes społeczny. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zgadza się z organem, iż [...] Stowarzyszenie [...] jest organizacją społeczną, ekologiczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Następnie wywiódł: "Zachodzą zatem wystarczające przesłanki dla wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu można badać dalsze przesłanki, w tym kwestie merytoryczne (ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Sąd miał na uwadze, że w Konstytucji RP nadano szczególną rangę sprawom ekologii (ochrony środowiska), z czym wiąże się swoboda działalności organizacji społecznych przyjmujących za cel swojego działania statutowego dbałość o ochronę środowiska. zatem wymagane, aby przy badaniu wniosku organizacji społecznej, która wnosi o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na niespełnienie wymogów odnośnie oddziaływania stacji emitujących określone fale tworzące pola elektromagnetyczne i przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom ze strony tych urządzeń szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, które uniemożliwia wszczęcie postępowania". Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie interesu społecznego nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Stwierdził następnie, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie, wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny, wskazując, iż jest on związany z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ostatniej części uzasadnienia Sąd I instancji zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ rozważył zasadność wniosku Stowarzyszenia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 k.p.a. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli organ i inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. skutkujące uwzględnieniem skargi poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania wniesionego przez organizację społeczną powinna być dokonana przez organ administracji po wszczęciu postępowania. 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ww. ustawy, w sytuacji gdy w ramach tego postępowania nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podstawy skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. sformułowano następująco: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a). art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę nie naruszył art. 31 k.p.a. b). art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie odniesienia się co do części argumentów przedstawionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w uzasadnieniu uchylonych postanowień, a także w odpowiedzi na skargę; c). art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "pusa" w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez organ administracji publicznej przy wydawaniu postanowień w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wspomnianym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające; d). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, iż organ nadzoru budowlanego winien zastosować w sprawie art. 31 § 1 - 3 k.p.a., mimo że przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która uchylała decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, a ewentualnie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ winien był zastosować w sprawie art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. w sytuacji gdy nie były spełnione przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu, a co najmniej nie były spełnione przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej; e). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie jest legitymowane do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która z kolei dotyczyła uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez Sąd i instancji, iż nie mają one zastosowania w sprawie, a co za tym idzie uznanie, iż zastosowanie w niej znajdzie art. 31 k.p.a. W oparciu o tak skonstruowane podstawy w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej organu wniesiono ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Stowarzyszenia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie są zasadne z tego względu, że powołane w nich naruszenia nie mogły i nie miały wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rację ma skarżący kasacyjnie inwestor, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia nie pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania Sądu, a w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wywodach uzasadnienia tkwi zasadnicza sprzeczność. Z jednej strony Sąd I instancji odwołał się w uzasadnieniu do treści art. 31 k.p.a., polecając organowi uwzględnienie przedstawionej wykładni tego przepisu, z drugiej natomiast uznał, że fakt, iż skarżący jest organizacją ekologiczną sam w sobie obligował organ do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego i w ramach tego postępowania zbadania "dalszej przesłanki" z art. 31 k.p.a. Skoro Sąd I instancji przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 31 k.p.a., to okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną nie miała znaczenia. Z kolei ekologiczny charakter organizacji uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 44 ustawy środowiskowej wykluczał potrzebę badania przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 k.p.a. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie inwestor, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do argumentacji organu, iż w sprawie nie znajduje zastosowania ani art. 31 k.p.a. z uwagi na treść art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, ani też nie występuje wyjątek od zasady braku udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przewidziany w ustawie środowiskowej do której odsyła art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Rzeczywiście uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji pominął badanie wzajemnej relacji przepisów art. 31 k.p.a. i art. 28 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej i nie wyjaśnił z jakich względów uznał zasadność wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Jak wskazano jednak na wstępie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wydane przez organ postanowienia odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego musiały podlegać uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów art. 31 kpa i art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis bowiem wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie nie wyłącza zastosowania art. 31 kpa w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawie pozwolenia na budowę, które mogą być wszczynane z urzędu. Nadmienić należy, że omawiany problem związany z wykładnią i zastosowaniem art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie jest w orzecznictwie postrzegany jednolicie (por. wyroki w sprawach II OSK 132/10 i II OSK 386/14 przy czym ten ostatni dotyczy skarżącego Stowarzyszenia, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Podzielić należy jednak stanowisko, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Przepis ten w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym ogranicza wyłącznie prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym nie może być wszczęte z urzędu. Takiego niebezpieczeństwa polegającego na przystępowaniu organizacji społecznych do udziału w sprawie pozwolenia na budowę w celu jego przedłużenia nie ma w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu w których rola organizacji społecznej w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 23 października 2015 r. w sprawie II OSK 386/14 Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że art. 31 kpa ma zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnił m. in. "Przepis art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania o pozwolenie na budowę, co wprost statuuje norma art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Inaczej należy ocenić normę art. 31 k.p.a. w kontekście realizacji powyższej zasady praworządności w zakresie dotyczącym żądania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego. Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zwierającej kwalifikowane wady. Wady te powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje". Dodatkowym argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę jest także to, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego nie powinien być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotem było żądanie organizacji wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę art. 31 k.p.a. mógł być stosowany. Powyższe przesądza o niezasadności kluczowych podstaw skarg kasacyjnych związanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a. i 28 ust. 3 Prawa budowlanego. W pełni natomiast należy podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że żądanie Stowarzyszenia [...] wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło znajdować podstawy w treści art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i przepisach ustawy środowiskowej i to nie tylko z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., ale przede wszystkim z tego względu, że art. 44 ustawy środowiskowej nie daje organizacji społecznej ekologicznej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania. Przepis ten przyznaje organizacjom ekologicznym uprawnienie do uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony i nie obejmuje uprawnienia będącego odpowiednikiem uprawnienia z art. 31 § 1 pkt 1 kpa tj. żądania wszczęcia postępowania. Omawiane naruszenie art. 44 ustawy środowiskowej, jak również pozostałych powołanych w skargach kasacyjnych przepisów w kontekście niezasadności kluczowych ich podstaw odnoszących się do naruszenia art. 31 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogło mieć znaczenia, gdyż pozostawało bez wpływu na treść orzeczenia. Jeżeli chodzi o zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zalecenia, w których Sąd I instancji polecił organowi wszczęcie postępowania i zbadanie w nim "dalszych przesłanek, w tym kwestii merytorycznych", przesądzając w dalszej jego części o spełnieniu przesłanki interesu społecznego z art. 31 k.p.a., to należy wskazać, że przepis ten zawiera dwie przesłanki uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania na żądanie organizacji, a mianowicie: 1) żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji, 2) za wszczęciem postępowania musi przemawiać interes społeczny. Wobec tego, że te dwie przesłanki warunkują wszczęcie postępowania, to żadna z nich nie może być badana po jego wszczęciu. Ponadto o interesie społecznym we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego nie może świadczyć, jak uznał Sąd I instancji, samo pozostawanie w obrocie kwestionowanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w kontekście obu przesłanek, o których mowa w art. 31 k.p.a. Wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale w uzasadnieniu swojego wyroku prezentuje inny niż Sąd I instancji pogląd prawny lub zawiera w nim odmienne zalecenia co do dalszego toku sprawy, to wiążące z punktu widzenia art. 153 P.p.s.a. jest stanowisko Sądu II instancji. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargi kasacyjne. Nadmienić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono wadliwości branych pod rozwagę z urzędu, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.