II OSK 2485/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 477/14 w sprawie ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 27 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rezygnację i zwolnienie ze stanowiska p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego zakładu Opieki Zdrowotnej w G. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/14, oddalił skargę Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 27 grudnia 2013 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rezygnację i zwolnienie ze stanowiska p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Uchwałą nr ... z dnia 30 sierpnia 2012 r. Zarząd Powiatu G. powierzył K. O. pełnienie obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. od dnia 1 września 2012 r. W dniu 30 kwietnia 2013r. K. O. poinformował pisemnie Przewodniczącego Rady Powiatu G. o rezygnacji z funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G.. Jednocześnie prosił o wskazanie osoby, której należy przekazać dokumentację będącą w jego posiadaniu. Uchwałą nr ... z dnia 7 maja 2013 r. Zarząd Powiatu G. wyraził zgodę na rezygnację i zwolnienie z ww. stanowiska i w związku z tym z dniem 30 kwietnia 2013 r. zwolnił K. O. z ww. stanowiska i rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron – art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy. Wykonanie uchwały powierzył Przewodniczącemu Zarządu Powiatu G.. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2013 r. K. O. wystąpił do Wojewody M. o uchylenie w ramach nadzoru uchwały nr ... Zarządu Powiatu G. z dnia 7 maja 2013 r. W dniu 27 grudnia 2013 r. Wojewoda M. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i stwierdził nieważność uchwały nr ... Zarządu Powiatu G. z dnia 7 maja 2013r. w sprawie wyrażenia zgody na rezygnację i zwolnienie ze stanowiska p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. w części dotyczącej § 1 co do słów i "i rozwiązuje stosunek pracy na mocy porozumienia stron – art. 30 § 1 pkt 1 kodeksu pracy". Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia 27 grudnia 2013 r. Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd Wojewódzki skargę oddalił, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody prawa nie narusza. Sąd wskazał, że K. O. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę z dnia 11 maja 2011 r. na stanowisku zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G.. Zarząd Powiatu działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym powierzył pełnienie obowiązków dyrektora tej placówki K. O. uchwałą nr ... z dnia 30 sierpnia 2012 r. W dniu 30 kwietnia 2013 r. K. O. złożył rezygnację z funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej skutkiem czego Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr ... z dnia 7 maja 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na rezygnację i zwolnienie ze stanowiska p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G., w której wyraził zgodę na złożoną rezygnację, zwolnił pracownika ze stanowiska p.o. dyrektora z dniem 30 kwietnia 2013 r. i jednocześnie, również z tym dniem, rozwiązał z nim stosunek pracy, na mocy porozumienia stron, tj. na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jednakże w niniejszej sprawie, oświadczenie woli o rozwiązaniu stosunku pracy zostało złożone przez Zarząd Powiatu nie kierownikowi jednostki organizacyjnej, lecz jego zastępcy, któremu Zarząd uprzednio powierzył jedynie pełnienie obowiązków kierownika, nie zaś stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej. Sąd podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, akt powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora nie jest aktem nawiązania stosunku pracy na tym stanowisku. Tak samo należało oceniać skutki odwołania ze stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora. Czynność rozwiązująca stosunek pracy spowodowała bowiem jedynie pozbawienie stanowiska "pełniącego obowiązki", a nie zatrudnienia w ogóle, na dotychczasowym stanowisku, zajmowanym na podstawie umowy o pracę tj. stanowiska zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej. W związku z tym, Zarząd Powiatu, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym miał uprawienie do przyjęcia rezygnacji i odwołania zastępcy dyrektora ze stanowiska p.o. dyrektora, ale już nie do rozwiązania z nim stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 217) z zastępcą kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, stosunek pracy na podstawie umowy o pracę nawiązuje kierownik jednostki, co oznacza, że również tylko kierownik jednostki może złożyć oświadczenie woli o rozwiązaniu tego stosunku. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały nr ... Zarządu Powiatu G. z dnia 7 maja 2013 r. w części "i rozwiązuje stosunek pracy na mocy porozumienia stron – art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy" było zasadne bowiem w tej części uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Powiat G., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 30 § 1 pkt 1 w zw. z art. 42 § 4 Kodeksu pracy w zw. z art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3 , art. 49 ust. 5 w zw. z art.. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej przez błędne przyjęcie, że uchwała nr ... Zarządu Powiatu G. z dnia 7 maja 2013 r. w części " i rozwiązuje stosunek pracy na mocy porozumienia stron - art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy" została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ na skutek podjęcia tej uchwały stosunek pracy nie mógł być rozwiązany, a trwał nadal na poprzednim stanowisku zastępcy dyrektora, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd Wojewódzki, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było zasadne, podczas gdy - prawidłowo rozumiane i zastosowane powyższe przepisy - nakazywały przyjęcie, że powołanie przez Zarząd Powiatu na stanowisko p.o. dyrektora dotychczasowego zastępcy dyrektora spowodowało przekształcenie jego dotychczasowego stosunku pracy w zakresie dotyczącym stanowiska pracy na p.o. dyrektora, a przyjęcie przez zarząd jego rezygnacji z tego ostatniego stanowiska, jako definitywnego rozwiązania stosunku pracy na tym nowym stanowisku na mocy porozumienia stron; 2) art. 32 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1, art. 76 ust. 1 i ust. 2, art. 77, art. 46 ust. 2 i art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również w związku z art. 46 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej oraz w związku z art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, art. 1 i art. 476 § 1 K.p.c. przez błędną wykładnię, poprzez pominiecie, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące nieważności uchwał organu powiatu nie może dotyczyć stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu G. nr ..., będącej oświadczeniem woli w sferze prywatnoprawnej, jaką jest stosunek pracy, gdyż organem uprawnionym do uznania bezskuteczności takiego oświadczenia woli jest sąd powszechny (sąd pracy), a takie rozstrzygnięcie nadzorcze może dotyczyć jedynie aktu władczego organu powiatu, dotyczącego sfery publicznoprawnej oraz tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) na, podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym), stwierdzając nieważność takiego aktu tylko z powodu istotnej sprzeczności z prawem (art. 19 ust, 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym); - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem błędnego wyroku oddalającego skargę Powiatu G. w tej sprawie, gdy - z uwagi na zasadność skargi - były podstawy do jej uwzględnienia i wydania wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, z powodu zarzutów wyżej podniesionych; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie przez Sąd Wojewódzki zarzutów podniesionych w skardze, co powinno znaleźć wyraz w obligatoryjnej części uzasadnienia wyroku, tj. "przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze", przez co nie doszło do należytego rozpoznania istoty sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie nieprawidłowego wyroku oddalającego skargę. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie są trafne z niżej podanych powodów. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy przy tym mieć na względzie, że ta kategoria aktów nie obejmuje rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (zob. art. 102 ustawy o samorządzie gminnym i art. 89 ustawy o samorządzie powiatowym). Przedmiotowa uchwała jest objęta zakresem kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i jednocześnie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlega ocenie nadzorczej wojewody i kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, to osoba odwołana ze swej funkcji, może dochodzić przed sądem pracy ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego pełniącego obowiązki dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania pełniącego obowiązki dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym), podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym). Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne – por. np. art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 p.u.s.a.). Podstawę prawną zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 165 Konstytucji RP. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że uchwała, której częściowo stwierdzono nieważność została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, a nie w oparciu o przepisy dotyczące oświadczeń woli. Powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej ma charakter przepisu prawa materialnego, konkretyzujących zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Powołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy mają charakter publicznoprawny, taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora zakładu opieki zdrowotnej. Z uwagi na powołane podstawy prawne, uchwała Zarządu Powiatu G. z 7 maja 2013 r. ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy) i takie związane z nimi względy, legły u postaw zaskarżonego wyroku. Przedmiotem badania Sądu Wojewódzkiego nie były zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego pełniącego obowiązki dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania tegoż pełniącego obowiązki dyrektora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem - z uwagi na charakter podstaw prawnych przedmiotowej uchwały, jej formy i podjęcia jej w wykonaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej – stanowiska, że odwołanie pełniącego obowiązki dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. jest tylko sprawą z zakresu prawa pracy. Wskazane czynności organu wykonawczego powiatu jako służące realizacji zadań gminy mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Okoliczność, że czynności związane z odwołaniem ze wskazanego stanowiska mają także skutki w sferze prawa pracy ma znaczenie dla dochodzenia roszczeń z nimi związanych, ale nie dla zakresu uprawnień nadzorczych wojewody. Brak takich roszczeń prowadziłby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałby akt organu wykonawczego, mający formę publicznoprawną - uchwały - rażąco naruszający prawo, a zarazem "wyjęty spod nadzoru legalnościowego organów państwa". Zakres działania samorządu terytorialnego określają ustawy i z nich wynika zakres działalności powiatu poddany nadzorowi państwowemu. Zarząd wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu, określone przepisami prawa, w tym art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Nadzór nad działalnością samorządu służy ochronie obiektywnego porządku prawnego (jego kryterium stanowi zgodność z prawem – zob. np. art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym). Ograniczeniem kompetencji nadzorczych wojewody jest forma działania organu powiatu - uchwała. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1597/02 w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwał zarządu w przedmiocie powołania na stanowiska dyrektorów naczelnych teatrów, w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 48, w postanowieniu Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNAP 2000, nr 21, poz. 779 wydanym w sprawie dotyczącej powierzania stanowiska dyrektora szkoły (Sąd Najwyższy uznał w nim iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzania stanowiska w zakresie obowiązkowych działań własnych mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej). Działania organów jednostek samorządu terytorialnego związane z wykonywaniem zadań administracji publicznej powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi, ustawowo określonymi procedurami. Jeżeli są one podejmowane w formach wskazanych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym lub art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) to podlegają one nadzorowi określonych ustawowo organów państwa. W konsekwencji zostały one również poddane kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tym samym nie okazały się usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1, art. 76 ust. 1 i ust. 2, art. 77, art. 46 ust. 2 i art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również w związku z art. 46 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej oraz w związku z art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, art. 1 i art. 476 § 1 K.p.c. przez błędną wykładnię. Odnosząc się do wywodów zawartych w skardze kasacyjnej - że powołanie przez Zarząd Powiatu na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora dotychczasowego zastępcy dyrektora spowodowało przekształcenie jego dotychczasowego stosunku pracy w zakresie dotyczącym stanowiska pracy na pełniącego obowiązki dyrektora, a przyjęcie przez Zarząd Powiatu jego rezygnacji z tego ostatniego stanowiska, jako definitywnego rozwiązania stosunku pracy na tym nowym stanowisku na mocy porozumienia stron – należy stwierdzić, że są niezasadne. W ustawie o działalności leczniczej brak jest przepisu pozwalającego powołać kogoś na stanowisko pełniącego obowiązki kierownika zakładu, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, podmiot który utworzy publiczny zakład opieki zdrowotnej nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zwiera z nim umowę cywilnoprawną. Powyższy zwrot musi być rozumiany ściśle jako zawarcie czynności prawnej wyczerpującej wszystkie znamiona przedmiotowe, podmiotowe i proceduralne zawierające cechy odpowiadającej zasadzie wyodrębnienia jednego z wyżej wymienionych stosunków prawnych, a nie jako zawarcie czynności substytucyjnej polegającej na powierzeniu obowiązków. Powierzenie zatem stanowiska kierownika (dyrektora) zakładu opieki zdrowotnej mogło się odbyć wyłącznie na podstawie i w trybie przepisów ustawy o działalności leczniczej i z uwzględnieniem przesłanek zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagał jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej. Niezależnie od tego powierzenie pełnienia obowiązków nie jest w żadnym razie obsadzeniem stanowiska, bowiem pojęcie obsadzenia stanowiska może być odnoszone do stałego zatrudnienia jakiejś osoby, a nie przejściowego powierzenia jej jakiś obowiązków, nawet wówczas jeśli nie określono granic czasowych powierzenia pełnienia obowiązków. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do obejścia prawa przez powierzenie pełnienia obowiązków na stanowisku dla objęcia którego wymagane jest przejście określonej przez prawo procedury. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał również zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wśród których w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nierozpatrzenie przez Sąd Wojewódzki zarzutów podniesionych w skardze, co powinno znaleźć wyraz w obligatoryjnej części uzasadnienia wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis przywołanego art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem dotyczy on zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego pozwala uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podnosi wyłącznie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu takiego braku nie wykazuje, koncentrując się na kompletności i stylu argumentacji Sądu Wojewódzkiego co, w związku z treścią wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może stać się samodzielnie w doniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutem skutecznym. Natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie także okazał się być nieskuteczny. Zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. są przepisami regulującym sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, a nie sposób postępowania Sądu. Naruszenie przez wyrokujący Sąd tych przepisów może być jedynie następstwem uchybienia innym przepisom, a zatem nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Warunkiem ich zastosowania jest stwierdzenie (art. 148 p.p.s.a.) lub niestwierdzenie (art. 151 p.p.s.a.) naruszeń prawa w kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki akcie. Art. 151 p.p.s.a., a także art. 148 p.p.s.a. mogą zatem stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie w powiązaniu z zarzutem naruszenia przez wyrokujący Sąd Wojewódzki innych konkretnych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10, oraz z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Brak zaś takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych przepisów, z tych też względów nie zostały one uznane za usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.