I SA/Ol 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 maja 2014r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w przedmiocie określenia Spółce A. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w E. przy ul. K. 1 w wysokości 188,50 zł miesięcznie. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art.6o w związku z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Spółka sprawuje zarząd nieruchomością położoną w E. przy ul. K. 1. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 6 lokali; Własność 5 lokali przysługuje osobom fizycznym, a 1 lokalu Miastu Elbląg. Zarządca nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Nr XXI/547/2013 z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasto Elbląg ( Dz.Urz. Woj. Warmińsko -Mazurskiego z 26.03.2013r., poz. 1343). Wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w Elblągu Nr XXI/544/2013 z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 21.03. 2013r., poz. 1279), oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w Elblągu Nr XXI/545/2013 z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności ( Dz. U . Woj. Warmińsko- Mazurskiego z 21.03.2013r., poz. 1280). W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że nie została spełniona przesłanka do obciążenia zarządcy nieruchomości przy ulicy K. 1 obowiązkiem złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Spółki, z treści art. 2 ust. 3 ustawy wynika, że "obowiązek obciąża zarządcę wyłącznie takiej nieruchomości, która jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których wyodrębniono własność lokali". Natomiast nieruchomość ta zabudowana jest jednym budynkiem. Wskazała, że nawet przy przyjęciu, że ciąży na niej obowiązek, nie jest możliwe jego wykonanie. W piśmie z dnia 9.07.2013r. ZBK, reprezentujący Gminę Elbląg tj. właściciela jednego z lokali, odmówił zarządcy przekazania informacji o ilości osób zamieszkujących ten lokal. Ponadto w piśmie tym podano, że na polecenie Skarbnika Miasta ZBK będzie samodzielnie składał deklaracje i dokonywał opłat z tytułu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi co do lokali wchodzących w skład wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez stronę. Konsekwencją takiego stanowiska Gminy powinno być obowiązkowe składanie deklaracji przez pozostałych właścicieli wchodzących w skład tej wspólnoty. Zasadą, która należy respektować, powinno być składanie deklaracji przez wszystkich właścicieli w danej wspólnocie położonej na jednej nieruchomości, bądź składanie ich przez zarządcę w sytuacji przewidzianej przez ustawodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska odwołującej się Spółki, że nie jest ona zobowiązana do złożenia deklaracji w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnośnie do nieruchomości przy ul. K. 1. Wyjaśniło, że wprowadzone nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 157 poz. 897) przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej jako "U.c.p.g.", były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 (Dz. U z 2013 poz. 1593), który uznał za niezgodny z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji RP przepis art. 6k ust. 4 U.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia on radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego oraz do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Trybunał za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP uznał również art. 6k ust. 1 i ust. 2 U.c.p.g w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pozostałe kwestionowane przepisy, w tym art.6h i 6m U.c.p.g zostały uznane za zgodne z Konstytucją. Rozważając kwestię organu właściwego do wydania decyzji, podmiotu zobowiązanego, przedmiotu postępowania i zasad postępowania w sprawach dotyczących określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 6h, art. 6k, art. 6l, art. 6m ust. 1 i ust. 2, art. 6n oraz art. 6o U.c.p.g. Wskazując na przebieg postępowania przed organem I instancji Kolegium uznało, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny i prawidłowo zastosowano przepisy ustawy. Uzasadnione było też ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla danej nieruchomości przy zastosowaniu wyższej stawki – 14,50 zł, z uwagi na niejednolite deklarowanie przez właścicieli lokali sposobu zbierania odpadów. Zdaniem organu odwoławczego unormowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy pojęcie "właścicieli nieruchomości" nie odnosi się do własności w rozumieniu prawa cywilnego, m.in. z uwagi na brak odesłania w tym zakresie do innych ustaw np. do Kodeksu cywilnego czy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie organu właściciel nieruchomości będzie zobowiązany do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ustawy wówczas, gdy występuje autonomicznie. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z obligatoryjnym, bądź fakultatywnym członkowstwem we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. Jak wskazał organ, stanowisko takie zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 586/13, które organ akceptuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepis art. 2 ust. 3 U.c.p.g odnosi się również do sytuacji zarządcy nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem wielorodzinnym. Zatem zarządca jest zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z art. 6m w związku z art. 2 ust. 3 U.c.p.g nałożonego na zarząd nieruchomością wspólną, bowiem został on wybrany. Skoro obowiązek ten nie został przez zarządcę wykonany, zasadne było wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. reprezentowana przez adwokata, zarzuciła: 1. naruszenie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niezłożenie przez zarządcę nieruchomości deklaracji wskazanej w art.6m ustawy, podczas gdy właściwym adresatem decyzji powinni być właściciele lokali jako użytkownicy wieczyści (art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach); 2. błędne zastosowanie art.2 ust.3 ustawy, z którego wynika, że podmiotem właściwym do złożenia deklaracji nie jest zarządca nieruchomości w rozumieniu osoby fizycznej lub prawnej, a właściciele lokali lub wybrany przez nich zarząd; 3. niewłaściwe zastosowanie art.2 ust.3 ustawy, który odnosi się w swej treści wyłącznie do nieruchomości, na których położone są budynki (liczba mnoga) wielolokalowe, podczas, gdy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną jednym budynkiem wielolokalowym; 4. błędną wykładnię art. 20, art. 32, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji RP poprzez nałożenie obowiązku złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłat za gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi jedynie na zarządcę nieruchomości wspólnej z pominięciem podmiotów wytwarzających odpady to jest właścicieli lokali lub właścicieli nieruchomości wspólnej, podczas, gdy z uwagi na brak definicji nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi oraz niespójnością wynikającą z dwukrotnego użycia w art.2 ust.3 ustawy sformułowania "zarząd", które może odnosić się do zarządu wybranego, co sugeruje ostatni wyraz cyt "...wybrany" jak też do zarządu powierzonego, nie jest jasnym, kto jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji. Wskazując na powyższe, strona wniosła o: I."zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy w świetle obowiązków nałożonych na podstawie art. 6h i 6m ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości na zarządcę nieruchomości sprawującego zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali, obowiązek ten jest zgodny z wzorcami konstytucyjnymi demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy zarządca w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązany do złożenia deklaracji, o których mowa w art. 6m ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości może składać jedynie oświadczenia woli, a nie wiedzy, jakie odpady będą gromadzili lokatorzy poszczególnych lokali; segregowane czy niesegregowane, oraz w sytuacji gdy zarządca nieruchomością wspólną obowiązany jest na podstawie art. 6h w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości do ponoszenia za właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami, a równocześnie został pozbawiony prawa do żądania opłat regresowych od właścicieli nieruchomości lokalowych lub właścicieli nieruchomości wspólnej za usunięcie odpadów wytwarzanych przez tych właścicieli, w sytuacji gdy opłata za usuwanie odpadów jest opłatą o charakterze podatkowym". II. uchylenie decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano ponownie, że w świetle art.2 ust.1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nieprawidłowe jest nałożenie obowiązku złożenia deklaracji na zarządcę, gdyż prawidłowym adresatem decyzji powinni być właściciele poszczególnych lokali wyodrębnionych jako użytkownicy wieczyści nieruchomości, względnie jako właściciele szczególnego rodzaju nieruchomości wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W ocenie skarżącej dwukrotne użycie w art. 2 ust. 3 sformułowania "zarząd" odnosi się wyłącznie do zarządu sprawowanego przez samych właścicieli, a nie do profesjonalnego zarządcy, któremu powierzono zarządzanie. Wniosek taki wynika z analizy literalnego brzmienia przepisu, który in fine wskazuje na procedurę wyboru zarządu a nie jego powierzenia w rozumieniu ustawy o własności lokali. Przywołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej decyzji wobec profesjonalnego zarządcy nieruchomości , a jedynie alternatywnie: albo do wybranego zarządu( osób fizycznych spośród właścicieli lub spoza ich grona) albo bezpośrednio wobec właścicieli poszczególnych wyodrębnionych właścicieli mieszkalnych. Skoro regulacja ta nie ma zastosowania, w celu określenia właściwego podmiotu cofnąć się należy do art. 2 ust. 1 pkt 4. W celu wyjaśnienia wątpliwości wskazać należy, ze przywołany w tej jednostce redakcyjnej "zarząd" odnosi się wyłącznie do zarządu sprawowanego na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Także więc w tym przypadku, podmiot, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną, nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji. Skarżąca zaznaczyła po raz kolejny, że jako zarządca nieruchomości wspólnej zabudowanej jednym budynkiem mieszkalnym nie może być stroną postępowania. Z uwagi na to, iż ustawowy obowiązek ma charakter podatkowy, nie może być interpretowany rozszerzająco. Jeżeli ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, to nie można rozciągać tego pojęcia na nieruchomość zabudowaną wyłącznie jednym budynkiem. Skarżąca zauważyła, że ZBK działający w imieniu Miasta odmówił podania informacji o ilości osób zamieszkałych w lokalu i samodzielnie złożył deklarację organowi podatkowemu. W tej sytuacji tak samo powinni postąpić pozostali właściciele będący członkami wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie skarżącej z uwagi na treść powołanych przepisów nie można uznać, że za składanie deklaracji oraz wnoszenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiedzialny jest wyłącznie zarządca nieruchomością wspólną z pominięciem właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku wielolokalowym lub właścicieli poszczególnych lokali traktowanych jako wspólnota mieszkaniowa, przy równoczesnym założeniu, iż zarządca nie ma żadnej prawnej możliwości wyegzekwowania od właścicieli lokali informacji o liczbie osób zamieszkałych w lokalu, o zamiarze segregowania lub niesegregowania odpadów przez lokatorów, egzekucji nieuiszczonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też wreszcie nie może ponosić odpowiedzialności majątkowej za odpady, których nie produkuje. W świetle uznania, iż jest on podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji, staje się on równocześnie potencjalnie stroną postępowania wymiarowego jak i egzekucyjnego oraz jest narażony na wynikające z nich negatywne skutki prawne, nie będąc zaopatrzonym w żadne instrumentarium prawne. Skarżąca stwierdziła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 wskazał co prawda, że przepis art. 2 ust. 3 U.c.p.g. pozwala ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty oraz wskazał, że jest nim m. in. zarządca powołany na podstawie art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali. Jednak Trybunał badał powołane przepisy tylko i wyłącznie w kontekście zasad poprawnej legislacji i komunikatywności. Nie badał natomiast obciążenia zarządcy nieruchomością wspólną obowiązkami złożenia deklaracji i poniesienia opłaty w kontekście art. 84 i 217 Konstytucji RP. W pkt 2.3. uzasadnienia wyroku wskazano, że "... w tym kontekście ( badania zgodności ustawy o utrzymaniu czystości z art. 84 i 217 Konstytucji), istotne jest, ze zagadnienie naruszenia praw podmiotowych osób fizycznych nie stanowi przedmiotu analizy w niniejszej sprawie..." Wyrok Trybunału nie daje zatem odpowiedzi, czy nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązku składania deklaracji i opłat z tytułu usuwania odpadów, bez żadnego prawa obciążenia regresowego tymi obowiązkami i opłatami właścicieli nieruchomości wspólnej lub właścicieli nieruchomości lokalowych pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, równości opodatkowania i sprawiedliwości społecznej demokratycznego państwa prawa. Skarżąca wyraziła stanowisko, że obowiązek nałożony przepisami art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji, bo to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, ale nie zwalnia to sądu administracyjnego od badania zgodności tych przepisów z art. 84 i 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wzorcami wynikającymi z art. 2 Konstytucji tj. proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej. Ustalony obowiązek składania deklaracji przez zarządcę jest obowiązkiem oświadczenia wiedzy, a nie woli. Zarządca nie dysponuje żadną wiedzą odnośnie zamiaru właścicieli poszczególnych lokali segregowania lub niesegregowania odpadów wytwarzanych przez poszczególnych lokatorów lokali stanowiących odrębne nieruchomości. Zarządca nie dysponuje również żadnym podmiotowym prawem do żądanie od poszczególnych właścicieli czy od wspólnoty która zarządza, zwrotu opłat jakie poniósł wykonując obowiązki właściciela nieruchomości na podstawie art.6 h ustawy o utrzymaniu czystości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269) do kompetencji sądów administracyjnych należy sprawowanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady i tryb tej kontroli zostały określone w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2012r. poz. 391 ze zm) zwanej dalej w skrócie "U.c.p.g." Spór w sprawie dotyczy tego, czy w przypadku budynku wielolokalowego, w którym ustanowiono odrębną własność lokali deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 6 m ustawy, ma złożyć zarządca, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną, czy zarząd wybrany albo poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali, a w konsekwencji, który z podmiotów ma obowiązek wnieść opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca spółka z treści art. 2 ust. 3 U.c.p.g wywodzi, że taki obowiązek na niej, jako zarządcy któremu zarząd powierzono, nie ciąży. Ponadto, przy przyjęciu, że ten obowiązek jednak obciąża zarządcę, o którym mowa w art.18 ust.1 ustawy o własności lokali, podważa zasadność unormowań, gdyż jej zdaniem nie dają się one pogodzić ze wskazywanymi w skardze przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując na powinność sądu dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa. Odnosząc się do zarzutów i argumentów skargi należy przyznać, że reguły dokonywania przez sądy administracyjne oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji nakazują sądowi, w procesie interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie, uwzględnianie norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak wynikający z art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy zasadniczej obowiązek , nie oznacza bezpośredniego kształtowania przez sąd administracyjny sytuacji prawnej strony postępowania w oparciu o normy Konstytucji w sytuacji, gdy podlegająca ocenie sądu decyzja określa wysokość zobowiązania podatkowego lub innej daniny publicznej. Konstytucja w art.84 stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 217 ustawy zasadniczej "nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy". Ze wskazanych norm wynika, że przepisy ustaw ustanawiające obowiązek uiszczania określonej daniny publicznej i sposób jego wykonania, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją dopóty, dopóki takiego domniemania przepisy te nie zostały pozbawione z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, (...), jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu wskazana przesłanka do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o co wniesiono w skardze, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w wyroku z dnia 28 listopada 2013r. K 17/12 ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2013 r. pod pozycją 1593, (OTK-A 2013/8/125). Według Trybunału opłata ustanowiona w art.6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a tej ustawy, jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu a zarazem daniną, która nie ma charakteru podatkowego. Ma ona jednocześnie charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Trybunał Konstytucyjny rozważał przy tym zasadność wskazania, jako wzorców kontroli konstytucyjności kwestionowanych szeregu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. art. 20 Konstytucji oraz art. 84 Konstytucji ( powołanych w skardze). Uznał, powołując się na wcześniejsze orzeczenia, że art.20 Konstytucji nie może być podstawą wnioskowania, że każdy akt normatywny wymaga przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji(...) . Natomiast wskazanie tego przepisu jako wzorca kontroli wymaga skonkretyzowania. W ocenie Sądu przepis ten nie może stanowić podstawy do oceny, jako naruszonych, praw indywidualnych podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Także w odniesieniu do art.84 Konstytucji Trybunał wypowiedział się, że z tego przepisu, "oprócz nakazu zachowania ustawowej formy dla ciężarów i świadczeń publicznych Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wniosek o poszerzonej swobodzie regulacyjnej prawodawcy w zakresie prawa daninowego oraz związaną z tym modyfikację konstytucyjnego testu dozwolonej ingerencji w prawa podmiotowe w przypadku ograniczeń wynikających z prawa daninowego". Zatem, zdaniem Sądu, przepis ten , sam w sobie, również nie stanowi odpowiedniego wzorca kontroli dla oceny "słuszności" obciążenia obowiązkami właściciela nieruchomości zarządcy nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 6h i 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust.3 U.c.p.g. są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. Stwierdził, że z analizowanych przepisów jednoznacznie wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie Sądu nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przedstawionej w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 2 ust. 3 ustawy. Można zatem jedynie przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym: " Odesłanie do ustawy o własności lokali oznacza, że nałożone na właścicieli obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zależności od stanu faktycznego i prawnego, są wykonywane: po pierwsze - przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in principio ustawy o własności lokali); po drugie - przez osobę fizyczną albo prawną, której właściciele lokali w umowie zawartej w formie aktu notarialnego po ustanowieniu odrębnej własności lokali powierzyli zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 in fine ustawy o własności lokali); po trzecie - przez właścicieli samodzielnie (art. 19-20 ustawy o własności lokali). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).Z perspektywy art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, legitymacja wymienionych podmiotów do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości z art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości aktualizuje się z wyodrębnieniem własności lokalu w budynku wielolokalowym, a użyta przez prawodawcę liczba mnoga w wyrażeniu "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali" nie modyfikuje reguł przyjętych w ustawie o własności lokali. Podobnie nie ma merytorycznego znaczenia posługiwanie się przez prawodawcę pojęciem "osoby sprawującej zarząd nieruchomością" w ustawie o utrzymaniu czystości i pojęciami "zarząd" lub "zarządca" w ustawie o własności lokali. Pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie może zostać uznane za niejasne i niekomunikatywne, gdyż jego treść i granice wyznacza zakres odesłania. Pojęcie to obejmuje zatem każdy podmiot, który sprawuje zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali". Z przedstawionego stanowiska jednoznacznie wynika, iż nietrafna jest argumentacja, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o zarządzie wybranym. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do różnicowania statusu zarządcy z uwagi na tryb jego ustanowienia: "wybór" – "powierzenie" w drodze umowy, zwłaszcza, że wybór zarządu może być dokonany spośród osób nie będących właścicielami lokali. Także podnoszone w skardze posłużenie się w art.2 ust.3 U.c.p.g liczbą mnogą "nieruchomość zabudowana budynkami wielolokalowymi" nie oznacza, iż na zarządcy nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem wielolokalowym nie ciążą takie same obowiązki jak na zarządcy nieruchomości zabudowanej więcej niż jednym budynkiem. Należy zauważyć, że na gruncie ustawy o własności lokali mowa jest, co do zasady, o nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem, w którym wyodrębniono własność lokali. Nie można więc przyjąć, że skoro w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach użyto liczby mnogiej, to odniesienie dyspozycji art.2 ust.3 U.c.p.g. do jednego budynku oznacza rozszerzającą interpretację obowiązku. Argumentacja skarżącej odnośnie do naruszenia norm Konstytucji na skutek obciążenia zarządcy obowiązkiem składania deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w znacznej części oparta jest na wskazywaniu ekonomicznych skutków obciążenia opłatą, w szczególności zaś braku możliwości prawidłowego złożenia deklaracji a następnie braku możliwości wyegzekwowania poniesionych opłat od rzeczywistych wytwórców odpadów. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o tym, że wystąpiły trudności w uzyskaniu od właścicieli poszczególnych lokali informacji niezbędnych do złożenia deklaracji. Wbrew twierdzeniom skargi również Gmina, jako właściciel jednego lokalu w budynku przy ul K. 1 poinformowała podmiot zarządzający o ilości osób zamieszkujących ten lokal, a także o tym, że odpady powstałe w tym i innych lokalach stanowiących własność gminy będą selekcjonowane (pismo ZBK z dnia 18.04.2013 r. skierowane do zarządcy k. 11 ). W związku z tym argumenty, że zarządca nie jest uprawniony do tego, by ustalać ilość mieszkańców w poszczególnych lokalach ani też składać oświadczenie woli o selekcjonowaniu (lub nieselekcjonowaniu) odpadów na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy mają wymiar czysto teoretyczny. Zupełnie inną kwestią jest późniejsze stanowisko ZBK wyrażone w powołanym przez skarżącą piśmie z dnia 9.07.2013r. Dowodzi ono, że również Gmina miała wątpliwości co do właściwego określenia podmiotu, na którym ciążą obowiązki wskazane w art.6m w związku z art. 6h ustawy, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie w art. 2 ust.1 pkt 4 i ust. 3 U.c.p.g określono szeroki krąg podmiotów, które są ( mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. W ocenie Sądu podyktowane to jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Utrzymanie czystości i porządku wymaga dokonywania czynności faktycznych i prawnych przez gminy i ich związki oraz wszystkie podmioty władające nieruchomościami. Nie można dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Trzeba wskazać, że dla odczytywania funkcjonalnego zakresu obowiązku ponoszenia opłat na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak wynika z przytoczonej wyżej definicji nieruchomości, część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych. Są nimi przepisy ustawy o własności lokali. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokali jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu. Przepis art. 2 ust. 3 U.c.p.g stanowi, że w wyżej wymienionej sytuacji obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, lub właścicieli lokali, gdy zarząd nie został wybrany. Normuje on zatem sytuację, gdy nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem (budynkami wielolokalowymi), należy do wielu właścicieli. Właściciele poszczególnych lokali zobowiązani są do wykonywania wszystkich obowiązków dotyczących nieruchomości wielolokalowej a nie tylko odnoszących się do ich lokali. Te obowiązki, to nie tylko ponoszenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ale także obowiązki , o których mowa w Rozdziale 3 U.c.p.g. Ze sposobu zredagowania art. 2 ust. 3 ustawy, mając też na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 4 U.c.p.g, w żadnym wypadku nie da się wywieść tezy, że w przypadku wybrania zarządu, albo powierzenia zarządu nieruchomością wspólną, zarządcę obciążają tylko te obowiązki, które dotyczą nieruchomości wspólnej a nie odnoszą się do poszczególnych lokali. Gdyby tak było wówczas obciążenie osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną musiałoby być opatrzone zastrzeżeniem, że chodzi o wyłącznie o obowiązki właściciela nieruchomości dotyczące nieruchomości wspólnej. Oczywiste jest na gruncie analizowanej ustawy, że pojęcia "nieruchomość" i "nieruchomość wspólna" nie są tożsame. Jeżeli zatem wybrano zarząd nieruchomości wspólnej, to na gruncie ustawy o własności lokali zarząd ten, jak sama nazwa wskazuje, ograniczony jest do nieruchomości wspólnej. Natomiast na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wybrany zarząd nieruchomością wspólną obciążony jest wszystkimi obowiązkami właściciela nieruchomości, jakie wynikają z tej ustawy a nie tylko obowiązkami odnoszącymi się do nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali. Należy wskazać, że art.2 ust.1 ustawy o własności lokali stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu (..) mogą stanowić odrębne nieruchomości. Z kolei według unormowania z art. 3 ust. 2 tej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz budynki i urządzenia, jeżeli nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z faktu, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na zarząd nieruchomości wspólnej obowiązki ,które nie były przewidziane w chwili powierzenia zarządu i może powodować konieczność zaangażowania większych niż dotychczas sił i środków nie wynika, że ustawodawca naruszył w ten sposób zasadę sprawiedliwości społecznej czy zasadę proporcjonalności. Z istoty bowiem zarządu nieruchomościami wspólnymi wynika, że nie jest możliwe do przewidzenia w chwili ustanawiania zarządu jak będzie kształtował się rzeczywisty zakres obowiązków zarządcy. Zmienność różnorodnych czynników faktycznych i prawnych kształtujących byt nieruchomości i ich mieszkańców nie może pozostawać bez wpływu na zakres obowiązków zarządcy. Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skarżącej dotycząca ewentualnych trudności w wyegzekwowaniu części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych. Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną nie wynika, że zarządcy nieruchomości wspólnych nią obciążeni nie mogą następnie rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. Stanowisko skarżącej zdaje się opierać na założeniu, że sprawowany przez nią na podstawie umowy zarząd nieruchomością wspólną może być wykonywany jedynie w odniesieniu do tzw. części wspólnych budynku. W związku z tym w żaden sposób zarząd ten nie jest sprawowany w zakresie dotyczącym poszczególnych lokali w tym w szczególności w zakresie odpadów komunalnych powstałych w tych lokalach. Stanowisko takie nie jest konsekwentne, ponieważ pod rządem poprzednio obowiazujących przepisów w budynkach wielomieszkaniowych sprawami związanymi z utrzymaniem czystości w tych budynkach a więc także związanymi z gromadzeniem i usuwaniem odpadów komunalnych nie zajmowali się właściciele poszczególnych lokali lecz podmioty wykonujące zarząd . To podmioty zarządzające tego rodzaju budynkami zawierały umowy z firmami zajmującymi się wywozem odpadów komunalnych. Wywóz ten z natury rzeczy był realizowany nie w odniesieniu do poszczególnych gospodarstw domowych w których powstają odpady lecz organizowany był dla całego budynku w określonych odstępach czasu. De facto zatem zarządzający nieruchomością wspólną wykonywali czynności, które w pewien sposób związane były z funkcjonowaniem poszczególnych lokali a nie tylko części wspólnych budynku. W budynkach wielomieszkaniowych, gdzie istnieją wyodrębnione lokale oraz część wspólna, nie da się precyzyjnie wytyczyć granicy, która będzie oddzielać uprawnienia i obowiązki jednych właścicieli od drugich, oraz od nieruchomości wspólnej. Nie da się uniknąć sytuacji, iż prawa poszczególnych lokatorów będą na siebie zachodziły i tylko poszanowanie zasad współżycia społecznego, prawa sąsiedzkiego i panujących zwyczajów pozwoli na bezkonfliktowe współposiadanie. W przypadku np. instalacji gazowych, wodnych i elektrycznych, których elementy znajdują się wewnątrz poszczególnych lokali, to jednak w znacznej części stanowią nieruchomość wspólną i koszty związane z ich eksploatacją ponosi wspólnota. Tak jak nie można określić sztywnych reguł, które określą granice, gdzie kończy się nieruchomość wspólna a gdzie zaczyna część składowa wyodrębnionego lokalu, tak również w przypadku odpadów powstających w nieruchomości precyzyjne wytyczenie tej granicy jest niemożliwe z uwagi na specyfikę zagadnień z tym związanych. Dbałość o wygląd zewnętrzny całej nieruchomości, będącej budynkiem wielomieszkaniowym, na co składa się także utrzymanie czystości wokół budynku, w klatkach schodowych, niepodzielonych częściach piwnic należy do zakresu obowiązków wspólnoty, nie zaś poszczególnych lokatorów. To wspólnota musi zorganizować sprzątanie i usuwanie nieczystości z części wspólnych budynku i wokół niego. Pewnej części powstającej w budynku odpadów nie można przypisać do poszczególnych lokali chociaż są wytwarzane przez wszystkich mieszkańców którzy korzystają z części wspólnych. Odpady te trafiają w rezultacie do przeznaczonych na odpady pojemników, z których korzystają wszyscy mieszkańcy budynku. Przy podejściu, że zarządzający nieruchomością wspólną odpowiada jedynie za odpady powstałe w częściach wspólnych budynku, w świetle obecnie obowiązujących unormowań ustawowych oraz wynikających uchwały podjętej przez Radę Miasta Elbląg koszty gospodarowania powstałymi w ten sposób odpadami w ogóle nie byłyby ponoszone. W uchwale przewidziano bowiem jedynie stawki opłat uzależnione od ilości osób zamieszkujących poszczególne lokale na danej nieruchomości. Oznacza to, że stawki te mają zrekompensować także koszty ponoszone w związku z gospodarowaniem odpadami powstającymi na częściach wspólnych budynku. Oczywistym jest przy tym, że odpady gromadzone były i są na każdej nieruchomości gruntowej, w wydzielonym na ten cel miejscu czy budowli ( a nie w budynku czy w poszczególnych lokalach stanowiących odrębne nieruchomości). Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali, na właścicielach jako członkach wspólnoty ciąży obowiązek ponoszenia wydatków i ciężarów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, zaś art. 14 wprost stanowi, że na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności (wyliczenie nie stanowi katalogu zamkniętego) m. in. opłaty publicznoprawne, wydatki na utrzymanie porządku i czystości. Jakkolwiek kwestia rozliczania i odzyskiwania ponoszonych przez zarządcę wydatków na opłaty za gospodarowanie odpadami nie pozostaje w bezpośrednim związku z poddanym sądowej kontroli rozstrzygnięciem, Sąd wyraża stanowisko, że nie istnieją przeszkody prawne by wydatki zarządcy na opłaty nie były rozliczane jako koszty utrzymania nieruchomości wspólnej czy jako koszty zarządu. Przepis art. 14 ustawy określa koszty zarządu nieruchomością a art. 15 ust. 1 stanowi, że na pokrycie kosztów zarządu właściciele lokali uiszczają zaliczki w formie bieżących opłat, płatne z góry do dnia 10 każdego miesiąca. Jest rzeczą bezsporną, że poszczególne lokale nie są wyposażone w urządzenia pomiarowe do pomiaru "wytwarzania" nieczystości przez właścicieli poszczególnych lokali w związku z korzystaniem z tych lokali oraz związanych z nieruchomością wspólną. Odbiór odpadów organizowany jest dla poszczególnych budynków a nie odrębnie dla każdego lokalu. W ocenie Sądu w zakresie kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi nie jest możliwe ich rozdzielenie na wydatki dotyczące wyłącznie poszczególnych odrębnych lokali i na te dotyczące wyłącznie nieruchomości wspólnej W związku z tym mogą być pobierane zaliczki na ten cel gdyż są zaliczkami na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Powołując się na brak unormowań pozwalających zarządcy odzyskanie wnoszonych opłat za gospodarowanie odpadami skarżąca pomija, że w przepisach art. 2 ust. 3 U.c.p.g., art. 18 oraz art. 33 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali znajduje się podstawa prawna do podejmowania czynności ze skutkiem dla właścicieli lokali przez "osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną". Nie zasługuje zatem również na uwzględnienie argumentacja dotycząca przewidywanych trudności w wyegzekwowaniu części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych. W ocenie Sądu analiza znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że nie są one sprzeczne z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r., nr 2008/98/WE (Dz.U.UE.L.2008.312.3). W pkt 26 preambuły tej dyrektywy wyrażona została zasada tzw. "zanieczyszczający płaci", która uznana została za wiodącą na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Zgodnie z treścią tej zasady, o której stanowi art. 14 dyrektywy, koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Zasadzie tej nie przeczy w jakikolwiek sposób obciążenie obowiązkami właściciela nieruchomości osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną. Ustanowienie szczegółowych zasad odpłatności z tytułu odbioru odpadów komunalnych przez gminę w Rozdziale 3a U.c.p.g, w tym nałożenie obowiązku ich uiszczenia na właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie stoi na przeszkodzie możliwości rzeczywistego obciążenia obowiązkiem ich uiszczenia przez pierwotnego wytwórcę odpadów, pomimo tego, że w obecnym stanie prawnym opłata ta stanowi należność publicznoprawną. W ocenie Sądu nietrafny jest także zarzut o niewłaściwym zastosowaniu art. 6o U.c.p.g. w stosunku do skarżącej spółki. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydawania decyzji określających w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Bezsporne jest, że skarżąca nie złożyła wymaganej deklaracji, a tym samym nie deklarowała również, czy odpady będą selekcjonowane. W świetle wcześniejszych wywodów nie można mieć wątpliwości, że w niniejszej sprawie obowiązek złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 obciążał osobę sprawującą zarząd. Uzasadniało to wszczęcie postępowania i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty. Organ ustalając wysokość opłaty miał na uwadze nie budzącą wątpliwości liczbę mieszkańców w poszczególnych lokalach. Przyjęcie natomiast stawki stosowanej w przypadku niedeklarowania selekcjonowania odpadów wynikało z tego, że niejednolite było deklarowanie sposobu zbiórki odpadów przez poszczególnych właścicieli lokali. Zasadnicze znaczenie ma jednak to, że wobec niezłożenia deklaracji przez zarządcę nie można mówić o jakimkolwiek deklarowaniu sposobu zbiórki odpadów. Sąd uznał, że ustawa nie daje możliwości, w przypadku budynków wielolokalowych, różnicowania należnych opłat w zależności od tego jaką formę zbiórki zadeklarują poszczególni mieszkańcy. Do składania deklaracji zobowiązani są właściciele nieruchomości a nie poszczególni mieszkańcy jako wytwórcy odpadów. Dla budynków wielolokalowych przewidziano szczególne rozwiązanie, obowiązkami właściciela tj. obowiązkiem złożenia deklaracji obciążono zarządcę nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na postawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.