I OSK 2065/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 278/14 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 278/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 20, art. 30 ust. 2 pkt 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769, dalej rozporządzenie) ustalił, że kwota pobrana przez M.J. (obecnie S.) z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznano skarżącej przedmiotowy zasiłek. Następnie zaś, decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylono tę decyzję, z uwagi na ustalenie wyrokiem sądu ojcostwa małoletnich na których pobierano świadczenia oraz brakiem zasądzenia alimentów na rzecz dzieci od drugiego z rodziców. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt samotnego wychowywania dzieci oraz brak zasądzonych świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców, wypłacony zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest świadczeniem nienależnie pobranym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.S. zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc że nie można uchylać prawa do świadczeń już wypłaconych. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] września 2012 r. uchylająca prawo do świadczenia nie może być podstawą do wydania decyzji o uznaniu wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Ponadto w opinii skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że ponosi ona odpowiedzialność za świadome wprowadzenie w błąd co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie, że została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2012 r., jednak postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś kwestie dotyczące ustalania prawa do świadczeń rodzinnych mogły mieć znaczenie jedynie we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła M.S. wskazując, że sprawa nienależnie pobranego świadczenia została rozpoznana mimo nierozpoznania odwołania od trzech decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2012 r., w tym decyzji nr [...]. Organ pierwszej instancji nie przesłał bowiem odwołania od tych decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją organ ustalił, że kwota 5.712 zł pobrana przez skarżącą z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jednocześnie w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że strona zobowiązana jest do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ( podając ich wysokość w dniu wydania decyzji ), wskazując jednocześnie numer konta bankowego na które należy dokonać zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o utrzymaniu w mocy ww. decyzji uznało, że jest ona prawidłowa. W tych okolicznościach wydanie w dniu [...] września 2012 r. ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dzieci, stanowiło dla organów orzekających pozytywną przesłankę do wydania decyzji o uznaniu pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane. Sąd zwrócił uwagę na to, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Sąd ten wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawie I OSK 2998/12 i w sprawie I OSK 2297/12 przyjął, iż "przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje". Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że jakkolwiek w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu ustalonej kwoty, to stwierdzenia dotyczące tej kwestii znalazły się w uzasadnieniu decyzji, przy czym, wynika z nich wprost, że organ nałożył w ten sposób na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Ponadto Sąd uznał, że organ pierwszej instancji częściowo błędnie stwierdził, iż z uwagi na fakt samotnego wychowywania dzieci oraz brak zasądzenia świadczeń alimentacyjnych, wypłacony zasiłek oraz dodatek w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r., jest świadczeniem nienależnym. Sąd podkreślił, że w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2012 r. organ odmówił przyznania zasiłku rodzinnego powołując się na treść art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ nie zauważył jednak że wyrokiem Sądu Rejonowego Gdańsk - Południe w Gdańsku z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt IV RC 508/10 zasądzono alimenty na rzecz dzieci skarżącej począwszy od dnia 13 sierpnia 2010 r. Ponieważ skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji z uchybieniem terminu do jego wniesienia, stała się ona ostateczna i nie została poddana kontroli organu odwoławczego. Nie oznacza to jednak, że brak jest możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji zawierającej tak istotne wady. Organy mogą to uczynić w ramach postępowań nadzwyczajnych wszczynając postępowanie z urzędu. W sytuacji bowiem, gdy istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, organ uzyskujący o tym wiedzę, powinien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazane wyżej wady decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. mogły zostać naprawione w decyzji organu odwoławczego, tak się jednak nie stało. Podczas gdy postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym, merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że oba orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego przedwcześnie nakładając na stronę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oraz naruszenie art. 50 i art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. poprzez objęcie sądową kontrolą decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2012 r. (o uchyleniu prawa do świadczeń rodzinnych i odmowie przyznania tych świadczeń), która to decyzja nie została w ogóle zaskarżona do Sądu (i wobec której nie wyczerpano środków zaskarżenia służących w postępowaniu administracyjnym). W skardze kasacyjnej zarzucono również Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych uznanych za nienależnie pobrane podlega konkretyzacji w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, której przesłanką jest ostateczne uznanie świadczeń za nienależnie pobrane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynika z mocy prawa. Ustalony jest w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym zbędnym jest ustalenie jeszcze dodatkowo tego obowiązku w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej. Treść tego przepisu winna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej jedynie jako pouczenie. Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był objąć sądową kontrolą decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2012 r., bowiem nie została ona w ogóle zaskarżona do sądu. Odniesienie się przez Sąd do poczynionych tą decyzją ustaleń faktycznych oraz dokonanie jej oceny prawnej, narusza art. 50 p.p.s.a., a więc przepis uzależniający wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego od wniesienia skargi, a także art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 tej ustawy, a więc przepisy uzależniające możliwość wniesienia skargi od wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska ustalającą, że kwota pobrana przez M.S. z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jak wskazane zostało już w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji orzekać o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, a w następnej decyzji o nakazaniu zwrotu tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 620/10; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I 669/14; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2177/13). Ze stanowiskiem tym w pełni zgadza się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należy więc rozstrzygnąć czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Żeby bowiem można było nakazać zwrot określonego świadczenia, to najpierw koniecznym jest przesądzenie, że były to świadczenie pobrane nienależnie. Podkreślenia wymaga także, że w toku postępowania o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń organ bada czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Zakres postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń nie jest zatem tożsamy z zakresem postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. Ponieważ w niniejszej sprawie, w sentencji decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, to w tej samej decyzji nie mógł nałożyć na skarżącą obowiązku ich zwrotu. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zwrot ten nie następuje z mocy prawa. Wymagane jest wydanie decyzji w tym zakresie na mocy art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro organ w jednej decyzji jednocześnie uznał świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazał zwrot nienależenie pobranych świadczeń, to w świetle powyższych rozważań, Sąd pierwszej instancji zasadnie i zgodnie z przepisami uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2013 r. Tym samym za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 50 i art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. poprzez objęcie sądową kontrolą decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2012 r. (o uchyleniu prawa do świadczeń rodzinnych i odmowie przyznania tych świadczeń), wyjaśnić należy że decyzja ta nie stała się przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku faktycznie wypowiedział się co do rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, jak również wskazał jakie jego zdaniem powinny zostać podjęte przez organy administracji czynności związane z tą decyzją. Jednak Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na ten aspekt sprawy jedynie na marginesie (informacyjnie). Takie uwagi nie powodują, że stwierdzić można, iż powyższa decyzja stała się przedmiotem kontroli sądowej. Wywód ten nie ma bowiem wpływu na byt przedmiotowej decyzji. W konsekwencji również i ten zarzut uznać należy za niezasadny. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.