II GSK 2317/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółka z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 257/14 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 257/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał G. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą PROW na lata 2007-2013 w okresie od 12 sierpnia 2011 r. do 11 sierpnia 2016 r. Wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. Grupa zwróciła się o płatność w ramach powyższego działania za okres od dnia 12 sierpnia 2012 r. do dnia 11 sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony ze względu na jego złożenie po terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka podniosła, że trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o płatność nie jest terminem prawa materialnego, co wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określa rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r., które w § 6 ust. 1 stanowi, że pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Na mocy natomiast § 6 ust. 2, wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1. Organ podkreślił, że strona została wpisana do rejestru grup producentów na mocy decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. W konsekwencji termin na złożenie wniosku o płatność za okres rozliczeniowy od dnia 12 sierpnia 2012 r. do dnia 11 sierpnia 2013 r. upłynął w dniu 11 września 2013 r. Skoro wniosek o płatność G. złożyła w dniu 12 września 2013 r., to uchybiła terminowi do jego złożenia. Zdaniem organu, określony rozporządzeniem 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Powyższe obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. G. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając mu naruszenie § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. polegające na błędnym przyjęciu, że termin 30-dniowy wyrażony w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, gdy w rzeczywistości jest to termin instrukcyjny, którego naruszenie nie może skutkować odmową przyznania pomocy, a także na niezasadnym uznaniu, że przepis ten określa kryteria uprawniające do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, gdy w rzeczywistości art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wprowadzający kryteria wsparcia grup producentów rolnych nie uzależnia prawa do przyznania wsparcia od terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącej, kryteria uprawniające do uzyskania prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych wprowadzone są w § 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. i nie zawierają warunku wystąpienia z wnioskiem w terminie 30-dniowym. Ponadto skarżąca podniosła, że art. 61a § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków pomocowych. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych do obliczania terminów, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. należy stosować przepisy k.p.a. Wobec powyższego, skoro decyzja o wpisie spółki do rejestru została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r., to termin 12 miesięcy, w którym skarżąca prowadziła działalność upłynął w dniu 12 sierpnia 2013 r., a zatem termin do złożenia wniosku o płatność upłynął w dniu 11 września 2013 r. Wniosek spółki z dnia 12 września 2013 r. został złożony po terminie. Zdaniem Sądu I instancji, termin określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru instrukcyjnego, nie jest również terminem prawa materialnego, lecz jest to termin procesowy. Sąd I instancji podkreślił, że w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), Minister właściwy do spraw rozwoju wsi został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w tym trybu składania wniosków o przyznanie pomocy. Określenie w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. terminu na złożenie wniosku nie przekracza, w ocenie Sądu I instancji, granic delegacji ustawowej. Brak jest też podstaw do uznania, że zakreślenie terminu na składanie wniosków jest ustaleniem dodatkowego kryterium przyznawania pomocy. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu do złożenia wniosku. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy wniesienie wniosku po terminie stanowiło bowiem oczywistą i uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. G. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 257/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, przejawiającym się uznaniem przez Sąd, że postępowanie nie może być wszczęte w z powodu upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych, gdy zgodnie z obowiązującym przepisem upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków pomocowych nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., polegającego na błędnym przyjęciu przez organy, że przepis ten określa kryteria uprawniające do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, gdy w rzeczywistości art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wprowadzający kryteria wsparcia grup producentów rolnych nie uzależnia prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych od terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności; zaś kryteria uprawniające do uzyskania prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych wprowadzone są w § 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. i nie wprowadzają one warunku wystąpienia z wnioskiem w terminie 30-dniowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że kryterium uprawniające do ubiegania się o płatność określone jest w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do określonego pułapu. Wyczerpującą przesłanką do uzyskania płatności jest prowadzenie działalności, jako grupa producentów rolnych uznana przez właściwy organ Państwa Członkowskiego. Skarżąca spełniła powyższe wymogi. Ponadto załącznik I rozporządzenia nr 1698/2005 określa wysokość i zasady określania corocznych płatności dla grup producentów rolnych. Żadne ze wskazanych kryteriów nie wprowadza wymogu złożenia wniosku o płatność w terminie 30 dni od zakończenia roku, jako kryterium uprawniającego do uzyskania płatności. W ocenie skarżącej, obowiązujące przepisy wspólnotowe oraz krajowe nie wprowadziły sankcji związanych z nieterminowym złożeniem wniosku o płatność dla grup producentów rolnych, co tym samym nie może powodować odmowy wszczęcia postępowania z powodu złożenia kompletnego wniosku o płatność z naruszeniem 30-dniowego terminu. Ponadto skarżąca podniosła, że art. 61a § 1 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem zdarzeń związanych ze złożeniem wniosku o płatność po terminie. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Warunki przyznania pomocy finansowej dla grup producentów rolnych zostały uregulowane w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Przepis ten stanowi, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przyznanie pomocy następuje w rocznych ratach, zaś wysokość tej pomocy jest zależna od rocznej produkcji grupy, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca miał prawo uzależnić przyznanie pomocy grupie producentów rolnych od spełnienia warunku corocznego składania wniosku o jej przyznanie. Z kolei art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności: trybu składania wniosków o przyznanie pomocy i szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Ustawodawca przyznał zatem ministrowi kompetencję do uregulowania m.in. trybu składania corocznych wniosków o przyznanie pomocy. W § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ustalono, że wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonego od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek G. Sp. z o.o. został złożony z uchybieniem powyższego terminu. Jednak skarżąca twierdzi, że fakt uchybienia terminu nie powinien skutkować odmową wszczęcia postępowania w zakresie przyznania pomocy, bowiem przyznanie pomocy powinno być niezależne od terminowości złożenia wniosku o jej przyznanie. To stanowisko skarżącej jest niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach przyznanego w art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uprawnienia do uregulowania trybu składania wniosku o przyznanie pomocy Minister był uprawniony również do określenia terminu składania takiego wniosku. Termin ten jako element trybu składania wniosku ma więc niewątpliwie charakter procesowy, nie zaś - jak twierdzi organ - charakter materialny. Z treści art. 29 ustawy nie wynika bowiem uprawnienie dla Ministra do określenia dodatkowego warunku przyznania pomocy, tj. złożenia wniosku w określonym terminie. Powyższe nie oznacza jednak, że minister nie mógł wyznaczyć terminu o charakterze procesowym dla złożenia wniosku, w ramach uregulowania trybu jego składania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1849/14, zgodnie z którym określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia termin do złożenia wniosku ma charakter terminu prawa materialnego. Nie można jednocześnie zgodzić się ze skarżącą, że określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia trzydziestodniowy termin ma jedynie charakter instrukcyjny. Terminy instrukcyjne służą jedynie zapewnieniu sprawności i szybkości postępowania i dotyczą z reguły wewnętrznej sfery działania danego organu i rodzić mogą ujemne skutki prawne tylko w tej sferze, natomiast nie rodzą skutków materialnoprawnych na zewnątrz (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 1993 r., W 4/93, Dz. U. z 1993 r. Nr 50, poz. 234). Określenie przez prawodawcę terminu dla strony do dokonania czynności procesowej oznacza, co do zasady, że czynność dokonana po tym terminie jest bezskuteczna. W rozpoznawanej sprawie strona nie złożyła wraz z wnioskiem o przyznanie płatności wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, stąd też organ – wobec niekwestionowanego faktu uchybienia terminu – słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy. Biorąc powyższe po uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wyrok Sądu I instancji za prawidłowy i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).