II GSK 1849/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. D. "P." Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2350/13 w sprawie ze skargi G. P. D. "P." Spółki z o.o. w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2350/13, oddalił skargę G. P. D. "P." Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej w sprawie przyznania środków finansowych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał G. P. D. "P." Sp. z o.o. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od dnia [...] listopada 2009r. do dnia [...] listopada 2014 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. G. P. D. "P." Sp. z o.o. (dalej zwana G.) złożyła w M. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach powyższego działania w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał wnioskodawcy środki finansowe w ramach wskazanego działania w wysokości 389.635,07 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zastępca Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wystąpił do Prezesa ARiMR z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., przyznającej środki finansowe. W uzasadnieniu podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organ stwierdził, że wnioskująca o płatności G. złożyła wniosek po upływie terminu przewidzianego na jego złożenie i określonego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem z 20 kwietnia 2007 r.). Strona utraciła uprawnienie do ubiegania się o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, bowiem złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów rolnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. P. D. "P." Sp. z o.o. Zdaniem G., decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. narusza przepisy art. 7, art. 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił z jakich przesłanek wynika stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR ARiMR. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdził, że decyzja Dyrektora OR ARiMR rażąco narusza przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Minister podniósł, że termin na złożenie wniosku o płatność jest skorelowany z terminem uznania grupy. Minister wskazał, że z uwagi na wpisanie spółki do rejestru grup producentów prowadzonego przez Marszałka Województwa M. rolnych decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., termin na złożenie wniosku o płatność upłynął w dniu [...] grudnia 2011 r. Ponieważ wniosek w rozpoznawanej sprawie został złożony w dniu [...] grudnia 2011 r., organ uznał, iż 30 dniowy termin na złożenie wniosku o płatność, wynikający z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, został przekroczony. G. utraciła uprawnienia do ubiegania się opłatność w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od [...] listopada 2010 r. do [...] listopada 2011 r., co jednak pozostaje bez wpływu na możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe w pozostałych trzech latach objęcia wsparciem. Organ odwoławczy stwierdził, że 30 dniowy termin jest terminem prawa materialnego, bez możliwości jego przywrócenia. Uchybienie temu terminowi powoduje niemożność wszczęcia albo umorzenie już wszczętego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła G. P. D. "P." Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podstaw do jego zastosowania oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. polegające na błędnym przyjęciu, że termin wskazany w tym przepisie ma charakter materialnoprawny. Autor skargi podkreślił, że rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi nastąpić w sposób oczywisty i bezsporny, natomiast w rozpoznawanej sprawie, termin ustanowiony w drodze rozporządzenia nie może mieć charakteru materialnoprawnego tzn. prowadzącego do utraty uprawnienia do ubiegania się o płatność przez wnioskodawcę spełniającego ustawowe warunki. Zdaniem spółki, jej uprawnienie do otrzymania pomocy zostało ukształtowane w drodze decyzji z [...] stycznia 2010 r., zaś składanie kolejnych wniosków o płatność ma jedynie charakter procesowy, instrukcyjny. Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja została wydana przez organ do tego nieupoważniony, z uwagi na brak właściwego umocowania do działania w imieniu Ministra Podsekretarza Stanu Z. Sz. Okoliczność ta, w ocenie skarżącej, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca wskazała również na nieproporcjonalne i nadmierne sankcje w postaci pozbawienia w całości uprzednio nabytych środków i w efekcie konieczność ich zwrotu. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ badał nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalił, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Sąd wskazał, że decyzja Ministra o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] kwietnia 2012 r. była konsekwencją ustalenia, iż wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" został złożony po upływie 30-dniowego terminu od dnia upływu drugiego okresu prowadzenia działalności przez G., czyli nie spełniał warunków z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, tj. po upływie 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grypy do właściwego rejestru. WSA podniósł, iż spółka została wpisana do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa M. na podstawie decyzji z [...] listopada 2009 r. Zgodnie z powyższym, termin na złożenie wniosku o płatność upłynął w dniu [...] grudnia 2011 r., zaś skarżąca swój wniosek złożyła w dniu [...] grudnia 2011 r. W konsekwencji wnioskująca utraciła uprawnienia do ubiegania się o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] listopada 2011 r., co nie ma wpływu na możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe w kolejnych latach. W ocenie Sądu I instancji, termin na złożenie wniosku o płatność ma charakter materialnoprawny, a jego zachowanie bądź uchybienie powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Uchybienie takiemu terminowi powoduje zatem niemożność wszczęcia albo konieczność umorzenia już wszczętego postępowania z uwagi na bezskuteczność czynności procesowej. Zdaniem WSA, naruszenie terminu w rozpoznawanej sprawie miało charakter rażący i uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Termin określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia nie może zostać przekroczony, bowiem służy on do wskazania w jakim terminie ma nastąpić obsługa wniosku o płatność, a następnie dokonanie samej płatności, aby możliwe było faktyczne objęcie G. 5-letnim okresem wsparcia, co wynika wprost z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1, ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowego terminu nie można uznać za procesowy, instrukcyjny, ponieważ pociąga on za sobą określone skutki. Jest to termin określony precyzyjnie, indywidualnie dla każdej grupy producentów, wobec czego jego przestrzeganie jest konieczne, aby uzyskać przywilej w postaci wsparcia finansowego. Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., bowiem organ podjął wszelkie możliwe działania w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Organ nie naruszył również zaufania stron postępowania, dbając o równe prawa beneficjentów programu. WSA wskazał, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie organu z [...] lutego 2013 r. wskazujące Z. Sz. jako Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi do załatwiania spraw, w zakresie programów, m.in. pkt 3) PROW na lata 2007-2013, w tym do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień. Wydając zaskarżoną decyzję w imieniu Ministra, Z. Sz. posiadała zatem upoważnienie do dokonania tej czynności i nie przekroczyła swoich kompetencji. II Skargę kasacyjną złożyła G. P. D. "P." Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę ich zastosowania wskutek niedostrzeżona przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy: 1. art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 2. art. 8 poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych; 4. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin wskazany w ww. przepisie ma charakter materialnoprawny, podczas gdy nie ma takiego charakteru. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na wstępie przed ustosunkowaniem się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno w decyzjach, jak i w pismach strony, a także w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w kilku miejscach występuje błąd w określeniu daty złożenia spornego wniosku o płatność w II roku korzystania z pomocy. Wniosek ten znajduje się w aktach sprawy. Z wniosku i z dołączonej do niego koperty, w której wniosek został przesłany do organu, wynika bezspornie, że nadano go w dniu [...] grudnia 2011 r., nie zaś jaki to niekiedy błędnie podawały strona organ i Sąd I instancji – 2012 r. W wyżej przedstawionym stanie faktycznym sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił prawidłową kolejność zdarzeń: wpis do rejestru dnia [...] listopada 2009 r., wniosek pomocowy w drugim roku płatności złożony [...] grudnia 2011 r., decyzja o przyznaniu płatności w drugim roku pomocy podjęta dnia [...] kwietnia 2012 r., decyzje o stwierdzeniu jej nieważności podjęte dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. okresy objęte pomocą trwają 12 miesięcy. Pierwszy z nich rozpoczyna się od dnia uzyskania przez grupę wpisu do rejestru, a każdy kolejny "rok pomocowy" rozpoczyna się w tym samym dniu miesiąca co pierwszy rok (w dniu wydania decyzji o wpisie do rejestru) i kończy w dniu poprzedzającym kolejny rok pomocowy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. II GSK 1201/14). Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia termin na złożenie wniosku o przyznanie kolejnej rocznej płatności za miniony rok objęty pomocą rozpoczyna się wraz z dniem upływu okresu "pomocowego" i trwa 30 dni. Zatem w sprawie niniejszej, wobec wpisania G. do rejestru dnia [...] listopada 2009 r. pierwszy "okres pomocowy" zaczął się dnia [...] listopada 2009 r. i zakończył [...] listopada 2010 r. Drugi "okres pomocowy" rozpoczął się [...] listopada 2010 r. i zakończył [...] listopada 2011 r. Od tej daty ([...] listopada 2011 r.) rozpoczął swój bieg 30 dniowy termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Termin ten upłynął dnia [...] grudnia 2011 r. W tym stanie rzeczy wniosek złożony [...] grudnia 2011 r. był wnioskiem złożonym po upływie 30 dniowego terminu. Mając na uwadze wyżej opisany i niesporny stan faktyczny oraz powołane uregulowania prawne należy uznać, że wszystkie zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Okoliczności mające znaczenie w sprawie to ustalenie daty rozpoczęcia i upływu drugiego okresu pomocowego oraz ustalenie daty złożenia wniosku o wypłatę pomocy w tym roku. Ponieważ z dokumentacji zgromadzonej w sprawie daty te wynikają w sposób niesporny, zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. są całkowicie nieuzasadnione. Dla ustalenia, że przy wpisie grupy do rejestru dnia [...] listopada 2009 r. kolejny "wniosek pomocowy" złożony dnia [...] grudnia 2011 r. był wnioskiem spóźnionym, żadne inne dowody nie są potrzebne. Nie jest trafny zarzut błędnego uznania terminu z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. za termin prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że sprawne rozdzielanie pomocy finansowej wymaga dyscypliny czasowej w składaniu wniosków, a przestrzeganie terminów składania wniosków o pomoc ma w tej kwestii znaczenie zasadnicze, gdyż od ich przestrzegania zależy sposób gospodarowania środkami pomocowymi. Mając to na względzie można przystąpić do oceny charakteru terminu do składania wniosku o pomoc dla grupy producentów. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. (II GSK 349/14), podstawowym kryterium podziału terminów na materialne i procesowe jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z danym terminem. Terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu). Jeżeli natomiast termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 2). Innymi słowy, terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 979/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie wniosku o płatność kolejnej transzy pomocy dla grupy producentów stanowi czynność procesową, mającą na celu wszczęcie postępowania o wypłatę pomocy i czynność prawa materialnego, polegającą na wyrażeniu woli uzyskania płatności pomocy w kolejnym roku w określonej wysokości udokumentowanej wnioskiem. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania czynności wygasa. Za materialnoprawnym charakterem terminu przemawia także treść § 6 ust. 2a rozporządzenia, który przewiduje możliwość wydłużenia przez organ, na wniosek strony, terminu na składanie wniosku w sytuacji, gdy złożenie wniosku w terminie nie jest możliwe lub znacznie utrudnione z powodu siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność pomocy przyjął też NSA w cytowanym wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1201/14. W tym stanie rzeczy za nietrafny i niemający żadnego uzasadnienia uznać należy pogląd kasatora, iż termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy ma charakter instrukcyjny. Skoro termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy jest terminem prawa materialnego, to zasadny jest pogląd, że czynność prawna (złożenie wniosku) dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Przyznanie pomocy dla grupy na skutek wniosku złożonego bezskutecznie, bowiem z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepis prawny został naruszony w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający pola do odmiennej wykładni. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stronie została przyznana płatność pomocy w drugim roku, mimo że wniosek uprawniający do uzyskania tej płatności został złożony po upływie terminu określonego precyzyjnie w przepisach prawa, a więc był bezskuteczny. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organ i Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być uznany za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.