II GSK 979/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 453/10 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 60 zł (sześćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 453/10, po rozpoznaniu skargi A. W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w W. z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] listopada 2009 r. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji podał, że [...] marca 2005 r. A. W. złożyła do Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w S., wniosek o pomoc finansową na działanie Wspieranie Gospodarstw Niskotowarowych. W Planie Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego załączonym do wniosku wnioskodawczyni wskazała, że do końca 3 roku realizacji tego planu dokona zakupu zwierząt gospodarskich. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] listopada 2006 r. przyznał A. W. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie [...] zł. Następnie zawiadomieniem z [...] października 2009 r. (doręczonym stronie [...] października 2009 r.) poinformował A. W. o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstw niskotowarowych z uwagi na niezłożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia w całości. A. W. pismem z [...] listopada 2009 r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, składając jednocześnie wspomniane oświadczenie oraz zwolnienia lekarskie wykazujące niezdolność do pracy w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z [...] listopada 2009 r. odmówił A. W. przywrócenia terminu do złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, orzekając w sprawie na skutek zażalenia strony, postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 58 oraz art. 59 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) wskazał, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a tego wnioskodawczyni nie uczyniła. Zdaniem organu drugiej instancji, przedstawione przez skarżącą zwolnienia lekarskie nie mogły bowiem zostać uznane za uprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu do złożenie oświadczenia, albowiem samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. W. stwierdził, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostawało to, iż skarżąca nie zachowała terminu "(...)do uzupełnienia wskazanych w piśmie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Kwestią sporną pozostaje natomiast uprawdopodobnienie przez Skarżącą braku winy w uchybieniu terminu przełożonymi zwolnieniami lekarskimi.". WSA zauważył, że art. 58 k.p.a. wskazuje na cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Brak winy w uchybieniu terminu procesowego jest podstawowym warunkiem wymaganym do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności strony przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego nie jest więc dopuszczalne, jeżeli strona nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie uchybienie terminu przez skarżącą było następstwem choroby w okresie łącznym od [...] lipca 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Powoływany okres niezdolności do pracy potwierdzony został dziewięcioma zwolnieniami lekarskimi sporządzonymi na obowiązujących drukach przez lekarza Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Przeszkoda dokonania uchybionej czynności skarżącej trwała więc w okresie wykazanym dołączonymi do wniosku zwolnieniami lekarskimi. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały indywidualnej oceny w zakresie wszystkich okoliczności powoływanych we wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. W jego ocenie, ograniczenie rozważań jedynie do oceny waloru dowodowego zwolnienia lekarskiego z jednoznacznym uznaniem, iż zwolnienie lekarskie nie uzasadnia braku winy w uchybionej czynności stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Nie można, bowiem co do zasady uznawać, że zwolnienie lekarskie nie może uprawdopodabniać braku winy w uchybieniu terminu. W konsekwencji błędnego założenia o niemożliwości uprawdopodobnienia braku winy za pomocą zwolnienia lekarskiego, organy administracji pominęły w swoich rozważaniach tak istotną okoliczność jak długość zaistniałego zaburzenia zdrowia skarżącej, a tym samym bezpodstawnie odmówiły przywrócenia uchybionego terminu. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 - 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 93, poz. 781, dalej: rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie wobec przyjęcia naruszenia przez organ wydający postanowienie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie § 8 ust. 1 pkt 1 - 2 i ust. 2 rozporządzenia; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie; 4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że argumentacja WSA prowadzi do nieprawidłowego wniosku, iż termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 - 2 i ust. 2 rozporządzenia, jest terminem instrukcyjnym podlegającym przywróceniu na podstawie art. 58 § 2 k.p.a. W ocenie organu omawiany termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu w trybie przepisów k.p.a. Zdaniem Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR, jeżeli producent rolny nie dotrzyma warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, w tym nie złoży w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem gospodarstwa niskotowarowego, płatność do gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie WSA nie powinien uchylać wydanych w sprawie postanowień a powinien oddalić skargę albo ewentualnie winien stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia charakteru prawnego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz skutki naruszenia wspomnianego terminu. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu i z tej przyczyny odmówił przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Z kolei w skardze kasacyjnej organ wywodził, że uwzględnienie prośby skarżącej jest niemożliwe, gdyż termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii charakteru prawnego terminu do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, w szczególności rezultatów kontroli legalności postanowienia Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR wynika, że Sąd traktuje ten termin jako procesowy. Problematyka związana z charakterem prawnym terminu do złożenia omawianego oświadczenia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 20011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, sygn. akt II SA/Łd 1412/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r. II SA/Ke 204/09). Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia jest niewątpliwie skutkiem w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W myśl powołanego przepisu skutek ten następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego będzie miało miejsce gdy nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego lub nastąpi po terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albo gdy producent rolny nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zaznaczyć należy, że termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego określony został w § 8 ust. 2 rozporządzenia, do którego nie odwołuje się § 9 ust. 1 rozporządzenia, a zatem jego niezachowanie nie może powodować konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W związku z tym należało podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie jest on terminem materialnym. W powołanych już wyrokach sądów administracyjnych termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego kwalifikowany był jako termin procesowy. W motywach Sądy zauważały, że terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność czynności procesowej. Według stanowiska wyrażanego w powołanych wyrokach, złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia należy traktować jako czynność procesową inicjując postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z następujących przyczyn: Z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 6 rozporządzenia), wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 w związku z § 13 rozporządzenia) oraz wstrzymanie i zwracanie tej płatności (§ 10 w związku z § 13 rozporządzenia). O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. W związku z tym należało przyjąć, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Jak już wspomniano, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego. Jeżeli zatem beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem 7 dniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, o ile nastąpi to przed wydaniem przez organ decyzji o jakiej mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji o potrzebie ponownego rozważenia spełnienia przez skarżącą warunków uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia wymienionego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Konsekwencją przyjęcia, że wspomniany termin jest terminem zbliżonym do terminu o charakterze porządkowym, a nie procesowym wyłącza jego przywrócenie. Jednak mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż postanowienie odmawiające przywrócenia terminu narusza art. 58 § 1 k.p.a. Postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia powinno bowiem zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.