II GSK 289/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 410/09 w sprawie ze skargi F.C. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz F.C. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 410/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę F. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, wypłacaną przez pięć kolejnych lat. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r., skarżący złożył w dniu 29 grudnia 2008 r., to jest po upływie terminu, który przypadał na dzień 15 października 2008 r. W dniu 28 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 59 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia wnioskowanego terminu. W uzasadnieniu stwierdził, że brak staranności skarżącego w zapoznaniu się z treścią znajdującego się w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. pouczenia o konieczności złożenia stosownego oświadczenia i sposobie obliczenia terminu do dokonania tej czynności świadczy o jego winie w uchybieniu terminu. W wyniku zażalenia skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że z uwagi na materialnoprawny charakter terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., skarżący nie może domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i 59 k.p.a. Mimo wadliwego uzasadnienia postanowienia, organ I instancji prawidłowo odmówił jego przywrócenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 58 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, przy stwierdzeniu niedopuszczalności żądania przywrócenia terminu oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., przez brak odniesienia się do jego zarzutów i wniosków. W uzasadnieniu stwierdził, że sądy administracyjne odmiennie oceniają charakter terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Ponadto, w przypadku niezasadności jego żądania, organ winien stwierdzić niedopuszczalność wniosku, nie zaś oceniać czy zachodziły podstawy do przywrócenia terminu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że kwestią zasadniczą w tej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd powołując się na prezentowane w literaturze rozumienie terminu procesowego i materialnoprawnego stwierdził, że o charakterze terminu decydują skutki, jakie przepis prawa wiąże z jego uchybieniem. Z § 8 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia wynika, że wypłatę płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku uzależniono od spełnienia określonych w nim przesłanek, to jest zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu oraz złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji (w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin 6 miesięcy) oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skutki niespełnienia tych warunków określone w § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, polegające na wstrzymaniu wypłaty płatności w czwartym i piątym roku, dotyczą praw i obowiązków materialnych – przyznanie czwartej i piątej raty płatności. Termin określony w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia jest więc terminem materialnym (nieprzywracalnym) i dlatego skarżący nie mógł skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i 59 k.p.a. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 718/08, zgodnie z którym termin ten ma charakter procesowy. Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, pomimo jego wadliwego uzasadnienia. Upływ terminu do złożenia oświadczenia spowodował bowiem wygaśnięcie uprawnienia do jego złożenia. Zasadnie organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu, gdyż przepisy k.p.a. nie dają mu uprawnienia do odmowy wszczęcia postępowania, gdy termin jest nieprzywracalny. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej sprawy. F. C. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. polegającą na przyjęciu, że określony w nim 7-dniowy termin ma charakter materialny, nie zaś procesowy, do którego uchybienia mają zastosowanie przepisy art. 58 i art. 59 k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu. Uzasadniając ten zarzut stwierdził, że termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 jest terminem materialnoprawnym, a termin z § 8 ust. 2 jest terminem procesowym. Na poparcie swego stanowiska powołał się na cel omawianego rozporządzenia, jakim jest udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym na restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący składając oświadczenie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 potwierdza zrealizowanie przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku, a zatem 7-dniowy termin na jego złożenie ma charakter czysto proceduralny. Omawiane rozporządzenie nie określa skutków jego niedotrzymania, podczas gdy w § 9 przewiduje możliwość zniweczenia skutków upływu 6-miesięcznego terminu na zrealizowanie przedsięwzięcia w sytuacjach uniemożliwiających producentowi rolnemu zrealizowanie przedsięwzięcia, których zaistnienie nie powoduje wstrzymania płatności. Nieodwracalne skutki uchybienia terminom materialnym przemawiają za określaniem ich w dłuższym wymiarze niż 7 dni. Złożenie przedmiotowego oświadczenia jest czynnością procesową dokonywaną w toku postępowania dotyczącego wypłaty płatności przyznanej wcześniejszą decyzją. Pogląd o procesowym charakterze terminu określonego w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia został też wyrażony w licznych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi, w Warszawie, w Kielcach i w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu, że termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. ma charakter materialny i nieustosunkowaniu się do argumentacji zawartej w powołanym w skardze wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 718/08, w którym WSA w Kielcach stwierdził, że termin ten ma charakter procesowy. W uzasadnieniu tego zarzutu stwierdził, że wadliwe przyjęcie materialnego charakteru omawianego terminu doprowadziło do akceptacji przez Sąd I instancji niedokonania oceny wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. We wniosku tym skarżący wskazywał na niepoinformowanie go o wypłacie środków w trzecim roku realizacji polanu, co uniemożliwiło mu obliczenie terminu do złożenia oświadczenia. Zarzucił też nieprawidłowość pouczenia znajdującego się w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., co do reguł wypłacania przyznanych płatności, która nie powinna wywoływać negatywnych skutków dla skarżącego. Powyższe świadczy o braku winy skarżącego w złożeniu oświadczenia po terminie, czego Sąd I instancji nie rozważył w zaskarżonym wyroku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd I instancji uznał postanowienie organu za zgodne z prawem podzielając jego pogląd, zgodnie z którym terminy określone w § 8 ust. 1 rozporządzenia mają charakter materialny, wobec czego instytucja przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. nie miała w sprawie zastosowania. Nie godząc się z tym poglądem Sądu I instancji wnoszący skargę kasacyjną twierdził, że 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ma charakter procesowy. Kwestią podstawową do rozstrzygnięcia, jest więc charakter prawny tego terminu. Problematyką terminów materialnych i procesowych na gruncie spraw dotyczących płatności dla rolników ze środków z budżetu Unii Europejskiej szeroko zajmował się NSA w wyroku z dnia 27 października 2007 r. sygn. akt II GSK 920/09. NSA stwierdził w jego uzasadnieniu, że wśród licznych możliwych klasyfikacji najwięcej rozbieżności budzi podział terminów na materialne i procesowe, nie zawsze jednakowo rozumiany w piśmiennictwie i przy tworzeniu prawa. Za termin materialny uważa się okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach materialnego stosunku administracyjnoprawnego. W razie uchybienia tego terminu z braku przedmiotu postępowania nie może być ono wszczęte, a już wszczęte podlega umorzeniu. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez strony lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność takiej czynności. Różnica między nimi sprowadza się więc do odmiennych skutków ich uchybienia, co jednak nie jest łatwe przy braku rozdziału regulacji materialnej i procesowej w aktach prawnych dotyczących obu tych dziedzin (tak np. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 336 i n.). Aby prawidłowo ocenić charakter spornego 7-dniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego należy przypomnieć określoną w rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2004 r. procedurę wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, która przedstawia się następująco. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie ma zastosowania w tej sprawie). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wstrzymanie płatności jest skutkiem uchybienia 6-miesięcznego terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W przepisie tym ustawodawca odwołał się wyłącznie do ust. 1 § 8, nie powiązał natomiast wprost skutku wstrzymania płatności z niedopełnieniem warunków wskazanych w ust. 2 § 8 rozporządzenia, w którym został określony 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia. Z uwagi na treść powyższych przepisów należy przyjąć, że termin 6-miesięczny określony w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ogranicza w czasie dochodzenie prawa do otrzymania płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia określa materialnoprawne konsekwencje jego niedotrzymania w postaci wstrzymania tych płatności, pomija natomiast warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Skutkiem uchybienia tego terminu jest więc pozbawienie strony możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, w tym przypadku złożenia wymaganego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniejszą decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest formą podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. Mając na względzie wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia skutki w postaci wstrzymania płatności stwierdzić należy, że termin 6-miesięczny do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 pkt 1) jest terminem materialnym, natomiast określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest termin procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Powyższy pogląd o procesowym charakterze 7-dniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego NSA wyraził już w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 81/10, który to pogląd NSA konsekwentnie podziela w rozpoznawanej sprawie. Ma więc rację wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia w zakresie charakteru prawnego terminu określonego w jego § 8 ust. 2, wadliwie zaakceptował niedokonanie przez organ odwoławczy oceny wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia omawianego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, uznając, że ww. przepisy k.p.a. regulujące instytucję przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., mają zastosowanie w sprawie. Z opisanych względów przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do tych argumentów skargi kasacyjnej, które miały świadczyć o braku winy skarżącego w złożeniu oświadczenia po terminie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.