II GSK 2230/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt III Łd 279/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 279/14 oddalił skargę M M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: 1. Organ koncesyjny wszczął w dniu [...] sierpnia 2011 r. wobec M M postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny pospolitej (piasku) bez wymaganej koncesji. Impulsem do wszczęcia powyższego postępowania było zawiadomienie Okręgowego Urzędu Górniczego w K z dnia 5 sierpnia 2011 r., który prowadząc kontrolę Zakładu Górniczego G DXIII należącego do strony ustalił, iż "poza wschodnią granicą obszaru górniczego G DXIII (bezpośrednio w jej sąsiedztwie), "w granicach udokumentowanego złoża G DXIII oraz w granicach terenu górniczego G DXIII prowadzona jest eksploatacja tego złoża (wydobycie piasku) na działce 464/1. W toku tego postępowania przeprowadzono dowód z ekspertyzy biegłych, którzy stwierdzili ubytek kopaliny wynoszący 1882,00 ton. Składając wyjaśnienia w powyższej sprawie wskazał, że objęcie eksploatacją działki nr 464/1 nastąpiło wskutek pomyłki spowodowanej wykorzystaniem mapy z nieprawidłowym oznaczeniem obszaru górniczego obejmującego eksploatacją całą działkę o nr 464/1. 2. Pierwsza decyzja ostateczna, jaka zapadła w tej sprawie w dniu 27 lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 ppkt b/, art. 86 ust. 1, art. 87 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 z późn. zm., dalej: p.g.g. z 1994 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 roku w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 232, poz. 1523) ustalająca M M opłatę eksploatacyjną w wysokości 76.785,60 złotych za wydobycie kopaliny pospolitej (piasku) bez wymaganej koncesji na działce o nr 464/1, obręb G D, gmina T została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 870/12. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł (dalej: SKO, Kolegium) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przede wszystkim zaś wyartykułowanej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. WSA w Ł wskazał, że przedmiotem rozpoznania organu I instancji, tj. Starosty Ł Wschodniego było ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji (zgodnie z zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. o wszczęciu postępowania z urzędu). Natomiast Kolegium rozpoznając odwołanie, jak wynika z sentencji decyzji - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu I instancji, co do kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. SKO uznało, że w sprawie doszło do wydobycia piasku z rażącym naruszeniem koncesji i takiego rozstrzygnięcia dotyczy argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Sąd uznał jednocześnie, że organem I instancji właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta Ł Wschodni. Od wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję Starosty Ł Wschodniego z dnia [..] listopada 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium zobowiązało Starostę do ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia przesłanek wymierzenia opłaty eksploatacyjnej z powodu wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. 4. Rozpatrując po raz kolejny sprawę, Starosta wystąpił do M M z informacją o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia przesłanek wymierzenia opłaty eksploatacyjnej z powodu wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji i jednocześnie wezwał stronę do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, czy też pragnie je uzupełnić lub zmienić. W zakreślonym terminie strona nie złożyła wyjaśnień oraz nie wniosła żadnych uwag. Z kolei biegli, którzy sporządzili ekspertyzę z dnia 30 września 2011 r., dotyczącą ubytku kopaliny podtrzymali ustalenia i wnioski w niej zawarte. Następnie, decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., Starosta ustalił dla M M (dalej: skarżący) opłatę eksploatacyjną w wysokości 76.785,60 zł za wydobycie kopaliny pospolitej (piasku) w okresie 2011 r. na działce o nr 464/1, obręb G D, gmina T, z rażącym naruszeniem warunków koncesji udzielonej decyzją Starosty Ł Wschodniego z dnia [..] sierpnia 2010 r., określonych w punkcie III pkt 1 w/w decyzji, tj. wydobywania kopaliny z terenu działki ew. nr 464/1 poza granicami przestrzeni objętej obszarem górniczym. Jednocześnie organ orzekł o podziale nałożonej opłaty przypadającej Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz Gminie T. 5. SKO w Ł nie uwzględniło odwołanie skarżącego i decyzją z dnia 28 października 2013 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej p.g.g. z 2011 r.) zastosowanie znajdą przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, tj. p.g.g. z 1994 r., a to ze względu na wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie przed dniem 1 stycznia 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie p.g.g. z 2011 r. Powołując przepis art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. Kolegium wskazało, że wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków skutkuje ustaleniem w drodze decyzji opłaty eksploatacyjnej w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość kopaliny wydobytej w ten sposób. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przez rażące naruszenie warunków koncesji należy rozumieć przypadki oczywistego, dającego się jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości stwierdzić, uchybienia warunkom koncesji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiło rażące naruszenie warunków koncesji udzielonej stronie do 30 sierpnia 2020 r., gdyż skarżący eksploatował kopalinę poza obszarem górniczym wskazanym w tej koncesji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia ilości kopaliny wydobytej z wyrobiska na działce nr 464/1 organ odwoławczy wskazał, że została ona ustalona na podstawie opinii biegłych: geologa górniczego i mierniczego górniczego w odkrywkowych zakładach górniczych. Organ odwoławczy ocenił powyższą ekspertyzę, jako spójną, logiczną i wbrew stanowisku skarżącego zawierającą wykaz metod, którymi posłużono się przy jej sporządzaniu. SKO uznało za prawidłowe wyliczenie wysokości nałożonej opłaty eksploatacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieumorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopalin bez koncesji przed wszczęciem postępowania w sprawie rażącego naruszenia warunków koncesji organ odwoławczy uznał, że byłby to niczemu nie służący przejaw formalizmu, sprzeczny z zasadą prostoty i szybkości postępowania administracyjnego. SKO zwróciło uwagę, że do zmiany kwalifikacji naruszenia doszło w wyniku sądowej kontroli decyzji i strona miała pełną świadomość tego, że organ jest zobowiązany uwzględnić ocenę prawną. Ponadto Kolegium zauważyło, że z przepisów k.p.a. nie wynika konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku, kiedy w następstwie wyroku sądu administracyjnego doszło do odmiennej kwalifikacji sprawy. SKO wskazało również, że stronie doręczono pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. 6. Wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł oddalił skargę M M uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Według Sądu I instancji z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczyło opłat za działalność wykonywaną w roku 2011 z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, jak również wszczęte zostało w dniu 31 sierpnia 2011 r., to stosownie do art. 222 p.g.g. z 2011 r. podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (p.g.g. z 1994 r.). Ponadto, według Sądu, zgodnie z art. 217 powołanej ustawy do opłat, o których mowa w dziale VII (tym opłat za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji) należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. WSA uznał za bezsporne, że w koncesji udzielonej stronie w dniu 24 sierpnia 2010 r. organ koncesyjny wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego G DXIII na obszarze 0,44 ha, występującego w granicach części działek oznaczonych numerami ewidencyjnym 461,462/1,43/1 obręb 5 G D; określił przewidywaną wielkość wydobycia (do 20 tys. ton rocznie) oraz ustalił warunki wydobycia kopaliny z przedmiotowego złoża. W punkcie III pkt 1 ww. koncesji ustalono, że skarżący jest uprawniony do wydobywania kopaliny w przestrzeni objętej obszarem górniczym do głębokości nie przekraczającej spągu złoża określonego w pkt 5 koncesji. Tymczasem skarżący prowadził eksploatację kopaliny poza wyznaczoną przestrzenią obszaru górniczego G DXIII na obszarze działki graniczącej bezpośrednio z granicą obszaru górniczego, oznaczoną nr ew.464/1. Wartość ubytku ustalono na 1882 ton. Zdaniem WSA w Ł , co do zasady odstąpienie przez przedsiębiorcę od warunków koncesji znajdujących oparcie w przepisach prawa, przy braku okoliczności usprawiedliwiających takie działanie, powinno być kwalifikowane, jako rażące odstąpienie od warunków wykonywania koncesji. Przy czym o rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, ponieważ wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Zdaniem WSA, nie można uznać za okoliczność niezależną od przedsiębiorcy podnoszony przez skarżącego fakt omyłkowego naruszenia obszaru górniczego powstałego wskutek użycia nieprawidłowej mapy terenu. Skarżący, jako doświadczony przedsiębiorca, co sam podkreślał w skardze, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Według Sądu i instancji, na stanowisko to nie mają także wpływu podnoszone przez skarżącego argumenty, co do nienaruszania warunków posiadanej koncesji w trakcie wieloletniej działalności w zakresie wydobywania kopalin, czy też niezwłocznego usunięcia naruszenia poprzez przemieszczenie kopaliny z obszaru górniczego w miejsce powstałego ubytku. Stwierdzenie bowiem wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji określonej w art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r., zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ich ustalania. Również uzupełnienie powstałego ubytku poprzez nawiezienie kopaliny nie sanuje okoliczności wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Sąd I instancji wskazał, że organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku tego Sądu wydanym na gruncie tej sprawy. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Według WSA w Ł, w niniejszej sprawie organ w sposób skuteczny zawiadomił skarżącego o zmianie przedmiotu toczącego się postępowania, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku M M oparł na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.). Wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 7.1. naruszenie prawa materialnego : a) art. 222 p.g.g. z 2011 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji doszło w dniu 31 sierpnia 2011 r., a tym samym w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy p.g.g. z 1994 r., podczas gdy w tej dacie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydobycia przez skarżącego kopaliny bez koncesji, które następnie - w świetle oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 870/12 - stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone; b) art. 217 p.g.g. z 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten odnosi się także do opłat eksploatacyjnych ustalanych na podstawie art. 85a) p.g.g. z 1994 r., tj. w związku wydobyciem kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji lub bez koncesji, w sytuacji gdy w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze taka kategoria opłat nie występuje (mowa jest natomiast o opłacie dodatkowej - art. 139 ww. ustawy oraz opłacie podwyższonej - art. 140 ww. ustawy), a nadto w sytuacji, gdy opłaty eksploatacyjne ustalane na podstawie art. 85a p.g.g. z 1994 r. nie są należne za określony okres (tj. ich ustalenie nie jest zrelatywizowane do danego okresu), natomiast mają charakter sankcji administracyjno-prawnej, co oznacza, że opłata taka jest należna dopiero po ustaleniu jej wysokości w treści kształtującej decyzji administracyjnej; c) art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie przez skarżącego granic obszaru górniczego, w okolicznościach sprawy, miało charakter rażący, a tym samym pociągało za sobą konieczność ustalenia opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ust. 1 tej ustawy; 7.2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z: a) art. 153 p.p.s.a. polegające na wykroczeniu poza ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Ł w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 870/12 w zakresie, w którym Sąd uznał, iż sprawa w przedmiocie ustalenia opłaty za wydobywanie piasku bez koncesji jest inną sprawą, niż sprawa w przedmiocie ustalenia opłaty za wydobywanie piasku z rażącym naruszeniem koncesji, a w konsekwencji - wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku - nie doszło jedynie do zmiany przedmiotu sprawy uzasadniającego zmianę kwalifikacji prawnej dokonanego przez skarżącego naruszenia; b) art. 15, art. 61 §4, art. 105 §1 oraz art. 138 k.p.a. poprzez zaaprobowaniu przez Sąd (uznaniu, że nie doszło do naruszenia) ww. przepisów w postępowaniu administracyjnym, co polegało na wydaniu przez organy administracji decyzji wykraczających poza przedmiotowy zakres sprawy wyznaczony zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopaliny bez koncesji na działce 464/1 obręb G Dw miejscowości G Di nieumorzeniu tak wszczętego postępowania wobec jego bezprzedmiotowości; c) art. 40 §2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu pominięcia w toku postępowania administracyjnego - po dacie 22 listopada 2012 r. - faktu ustanowienia przez stronę pełnomocnika i dokonywanie doręczeń, w tym decyzji, z pominięciem pełnomocnika; d) art. 6, 7, 8, 9, 77 §1 i §4 oraz 80 k.p.a. poprzez zaaprobowaniu przez Sąd naruszenia (uznaniu, że nie doszło do naruszenia) ww. przepisów w postępowaniu administracyjnym, co polegało na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przejawiło się w tym, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które zmierzałoby do ustalenia okoliczności naruszenia przez skarżącego warunków koncesji, w szczególności okoliczności subiektywnych, pod kątem ustalenia czy naruszenie to miało charakter rażący, a także pominęły znane im z urzędu okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów M M przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna M M nie zasługuje na uwzględnienie. Brak zasadności skargi kasacyjnej ma swoje źródło w jej wadach formalnych oraz merytorycznej nietrafności stawianych zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż mogły one wpływać na ustalenia faktyczne sprawy i w konsekwencji na prawidłową wykładnię lub zastosowanie przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie postawił Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Ł pominięcie przez organ, po dniu 22 listopada 2012 r., faktu ustanowienia przez stronę pełnomocnika. Wymieniony przepis art. 40 § 2 k.p.a. stanowi o tym, iż pisma doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Powyższy zarzut (opisany w punkcie 7.2.c) petitum skargi kasacyjnej) nie może jednak prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, gdyż skarżący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie podjął takiej próby, że to niewątpliwe uchybienie wspomnianemu przepisowi miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak już powiedziano, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 397/14, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych sformułowanych w punkcie 7.2 a) i b) petitum skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracyjnym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze skargi kasacyjnej (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", LexisNexis, W-wa 2010, str. 358 i nast.). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zauważyć ponadto należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami, co dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (patrz: wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, Nr 1, poz. 2; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 407/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sposób podany w niniejszej skardze kasacyjnej a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 15, 61, art. 61 § 4, art. 105 § 1 oraz art. 138 k.p.a. w istocie zmierza do podważenia obowiązującej w tej sprawie oceny prawnej zawartej w poprzednim wyroku sądu wojewódzkiego wydanym na gruncie tej sprawy, tj. wyroku WSA w Ł z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 870/12. Skarżący mianowicie za pomocą tych zarzutów usiłuje wykazać, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r.(p.g.g. z 2011 r.), podczas gdy z wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. WSA w Ł wynika jednoznaczna ocena prawna, że sprawa od samego początku powinna się toczyć w trybie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (p.g.g. z 1994 r.) i to niezależnie od tego, czy byłaby prowadzona w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasku bez wymaganej koncesji czy też w przedmiocie ustalenia tej opłaty za wydobycie z rażącym naruszeniem jej warunków (art. 85 a) ust.1 p.g.g. z 1994 r.). Sąd stwierdził również, że wymienione sprawy nie są tożsame pod względem przedmiotowym, obejmują dwa różne stany faktyczne, badaniu podlegają inne przesłanki, ale jednocześnie WSA wskazał, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków do orzekania w pierwszej instancji byłby właściwy ten sam organ – starosta. Uchylając ostateczną decyzję SKO z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ten uznał, że zmiana przed organem odwoławczym kwalifikacji przedmiotowego naruszenia z ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji na ustalenie tej opłaty w związku z rażącym naruszeniem warunków koncesji było wyjściem poza zakres, w jakim orzekał organ I instancji. WSA wyraził także pogląd, że "uchylenie decyzji" pierwszej instancji następuje również w sytuacji, gdy organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do innej konkluzji niż jego poprzednik w toku instancji. Powyższa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiązała zarówno organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i aktualnie Sąd I instancji. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji w wyroku objętym niniejszą skargą kasacyjną, pominął ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. Przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny omawianych zarzutów kasacyjnych przez pryzmat opisanych wyżej wskazań i ocen prawnych zawartych w poprzednim wyroku sądu administracyjnego nie sposób pominąć, że postępowanie administracyjne wobec skarżącego kasacyjnie związane z wydobywaniem piasku, zostało wszczęte z urzędu przez Starostę Ł Wschodniego tj. organ pierwszej instancji właściwy dla ustalenia opłaty z tytułu obu naruszeń wymienionych w art. 85 a) ust.1 p.g.g. z 1994 r. Zatem argumentacja skarżącego, że organ ten powinien umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji a następnie wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty w związku z rażącym naruszeniem warunków koncesji na gruncie tej sprawy nie jest trafna. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. W postępowaniu wszczętym z urzędu wystarczy, że zachodzi podejrzenie istnienia faktów uzasadniających nałożenie obowiązku na dany podmiot, aby można było mówić o powstaniu sprawy. Za moment powstania potencjalnego stosunku materialnoprawnego należy uznać - w przypadku spraw rozstrzyganych ex nunc – moment spełnienia przesłanek, z którymi ustawa wiąże możliwość lub powinność nałożenia określonych obowiązków. Stosunek procesowy zostaje nawiązany, gdy nie wiadomo jeszcze czy w ogóle powstanie odpowiedni stosunek merytoryczny, bowiem organ może umorzyć postępowanie (v. Zbigniew R. Kmiecik, Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica Lublinensia Nr 22 z 2014). Postępowanie wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ w tej sprawie postępowanie z urzędu wszczął właściwy organ pierwszej instancji tj. Starosta Ł Wschodni a zmiana przedmiotu sprawy była następstwem respektowania przez ten organ oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z dnia 22 listopada 2012 r., zasadnie w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną zaakceptowano stanowisko organu, co do tego, że sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy p.g.g. z 1994 r. Nie ulega również wątpliwości, nie było to zresztą kwestionowane przez skarżącego kasacyjne, że organy obu instancji były właściwe do wydania decyzji poddanych aktualnej kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Ł tj. decyzji z dnia 26 sierpnia 2013 r. oraz 28 października 2013 r. Niewątpliwie z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby organem pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji był inny organ niż Starosta (Ł Wschodni). Dopiero wówczas należałoby poddać pod rozwagę zarówno konieczność umorzenia postępowania wszczętego z urzędu przez Starostę Ł Wschodniego jak i konsekwencje ewentualnego wszczęcia postępowania - już pod rządami ustawy p.g.g. z 2011 r. - przez organ właściwy. Jednakże, co należy wyraźnie ponownie podkreślić, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie tej sprawy. Hipotetyczne rozważania, jakie poczynił autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu omawianego zarzutu odnośnie do możliwości różnego traktowania przedsiębiorców w zależności od rodzaju wydobywanej kopaliny nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, a to wobec jednoznacznego w tej sprawie stanu faktycznego i prawnego, który nie zmienił się po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. W tej sytuacji powyższe zarzuty kasacyjne nie mogą być uznane za zasadne. W efekcie za nietrafne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punkcie 7.1.a) oraz b) petitum skargi kasacyjnej. Jak już powiedziano, organy administracji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy p.g.g. z 1994 r., co nastąpiło z mocy art. 222 p.g.g. z 2011 r. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, wbrew zarzutowi z punktu 7.1.a) petitum Sąd I instancji nie naruszył art. 222 p.g.g. z 2011 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy p.g.g. z 1994 r. Gdy zaś chodzi o zarzut opisany w punkcie 7.1 b) petitum niniejszej skargi, nie może być on uwzględniony, niezależnie od oceny trafności wykładni art. 217 p.g.g. z 2011 r. dokonanej przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ bazuje na wadliwym założeniu, że sprawa powinna być rozpoznana na podstawie przepisów p.g.g. z 2011 r. Z kolei zarzuty opisane w punkcie 7.1 c) oraz 7.2 d) petitum niniejszej skargi należy rozpoznać łącznie z uwagi na ich komplementarny charakter. Sąd I instancji wykładając przepis art. 85a ) ust.1 p.g.g. z 1994 r. stwierdził, że wydobycie kopaliny spoza obszaru górniczego objętego koncesją udzieloną przedsiębiorcy jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgody z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności na obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Z tym poglądem należy się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym, podziela stanowisko wyrażone w omawianej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11 (przywołanym także przez Sąd I instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt świadomego, bezspornego wydobywania kopaliny z terenu położonego poza granicami obszaru górniczego wyznaczonego w koncesji udzielonej stronie, która następnie prowadzi to "nielegalne" wydobycie - jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 p.g.g. zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu na dzień 1 sierpnia 2011 r. tj. na dzień kontroli Zakładu Górniczego G DXIII i stwierdzenia prowadzenia nielegalnego wydobycia - Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, j.t., dalej "u.s.d.g."). Trzeba podkreślić, że skarżący uzyskując koncesję na wydobycie piasku miał pełną wiedzę odnośnie do tego, na jakich konkretnie działkach może prowadzić eksploatację tej kopaliny pospolitej. Nie było to zresztą przez niego kontestowane w toku postępowania. M M wyjaśniał jedynie, że wydobycie na sąsiedniej działce nr 464/1 nastąpiło wskutek pomyłki spowodowanej wykorzystaniem przez niego mapy z nieprawidłowym oznaczeniem obszaru górniczego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wzmiankowana przez stronę mapa była sporządzona i przedstawiona pierwotnie organowi koncesyjnemu do wniosku koncesyjnego. Mapa ta była następnie przez niego skorygowana w następnie wycofania z wniosku koncesyjnego spornej działki nr 464/1 (zalesionej). Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, podawaną przez M M okoliczność ocenił zarówno organ pierwszej instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (v. str. 11-12 decyzji z 26 sierpnia 2013 r.) gdzie stwierdzono m.in.: trudno uznać za wiarygodne wyjaśnienia przedsiębiorcy, że do naruszenia granicy obszaru górniczego doszło w wyniku nieświadomego działania, skoro sam przedsiębiorca wyłączył powyższą działkę (nr 464/1) z wniosku o udzielenie koncesji. Ocenę tę powtórzył organ II instancji (v. str.3 zaskarżonej decyzji). Z kolei Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, stwierdził, że powyższa ocena jest prawidłowa, gdyż na podmiocie prowadzącym od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin ciąży obowiązek podejmowania działań nacechowanych starannością w realizacji uprawnień przysługujących mu w ramach udzielonej koncesji. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył przepisy wskazane w punkcie 7.2 d) petitum skargi kasacyjnej w sposób tam opisany. Należy jednocześnie wskazać, że wnoszący skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut nie uzasadnił w żaden sposób, jakie okoliczności mające znaczenie dla sprawy (znane organowi z urzędu) zostały pominięte w toku jej rozpoznania. W tej sytuacji, podniesiony zarzut kasacyjny (w ostatnio przedstawionym aspekcie) nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. W razie stwierdzenia, że określone w art. 85 a) p.g.g. z 1994 r. przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. W przypadku wydobywania kopalin opłata podwyższona stanowi iloczyn osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny oraz ilości wydobytej kopaliny. Należy zauważyć, że wzmiankowana opłata została ustalona w prawidłowej wysokości (której skarżący nie kwestionował). W tym stanie sprawy, uznając zarzuty za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.