II OSK 2979/12

Dnia 16 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 833/12 w sprawie ze skargi T. W. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od organu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącego T. W. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3 550 (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] w W. oraz decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającą projekt zamienny dla tego budynku nałożono na inwestora – T. W. – B. Sp. z o. o. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. udzielił T. W. – B. pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych, wielorodzinnych położonych na nieruchomości przy ul. R. [...] i [...] w W., z wyłączeniem podziemnych parkingów i parteru przeznaczonego na usługi w budynku "A", położonym przy ul. R. [...]. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2001 r. Burmistrz Gminy W. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie garaży podziemnych pod budynkami mieszkalnymi. Następcą prawnym inwestora aktualnie jest T. W. P. Sp. z o.o. w W.. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówiono J. i D. J., współwłaścicielom lokalu usługowego nr [...], przy ul. R. [...] w W., udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego lokalu, z uwagi na niedołączenie kompletu dokumentów, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego. Ponadto właściciel, który nie był inwestorem, nie wykazał, że jest adresatem pozwolenia na budowę. W dniu 29 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny lokali usługowych, usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego przy ul. R. [...] w W., w wyniku których stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania lokali nr [...], ("[...]"), nr [...] ("[...]"), nr [...] ("[...]"), nr [...] ("[...]"), przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., wymierzył inwestorowi karę w wysokości 112.500,00 zł za przystąpienie do użytkowania lokali usługowych przy ul. R. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznania zażalenia inwestora uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt. 2 i 59f oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) wymierzył inwestorowi: T. B. Sp. z o.o. karę w wysokości 75 000,00 zł za przystąpienie do użytkowania lokali usługowych nr [...], [...], [...], [...], usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] w W., bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. B. Sp. z o. o., która została następcą prawnym T. W. – B. Sp. z o. o. nie wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych nr [...], [...], [...], [...], natomiast lokale użytkowe nr [...] uzyskały decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej T. W. P. Sp. z o. o., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył skarżącej karę w wysokości 75 000,00 zł za przystąpienie do użytkowania lokali usługowych nr [...], [...], [...], [...], bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że następcą prawnym T. W. – B. Sp. z o. o. została skarżąca, która nie jest już właścicielem lokali nr [...], [...], [...], [...]. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do przyjęcia, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania lokali użytkowych powinna zostać nałożona na właścicieli tych lokali, a nie na skarżącą, będącą następcą prawnym inwestora. Zdaniem organu nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych także fakt, że w umowach sprzedaży tych lokali znajdują się oświadczenia stron, z których wynika, że kupujący wiedzieli o braku stosownych rozstrzygnięć w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a nawet zobowiązali się do ich uzyskania. Zapisy w aktach notarialnych sprzedaży lokali nie zwalniają skarżącej, z odpowiedzialności przed organami nadzoru budowlanego z tytułu naruszeń przepisów Prawa budowlanego (w tym z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu). Natomiast wszelkie kwestie umowne między inwestorem a nabywcami lokali pozostają poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też skierowania stosownych rozstrzygnięć w tym przedmiocie do nowych właścicieli spornych lokali usługowych nr [...],[...],[...],[...]. Organ II instancji stwierdził, że argumentacja skarżącej znalazłaby uzasadnienie jedynie w przypadku, gdyby łącznie z przeniesieniem własności lokali przeniesiono również pozwolenie na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Skarżąca w skardze na postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., podniosła, że nie jest już właścicielem lokali użytkowych nr [...], [...] i [...]. W umowach przeniesienia własności tych lokali znalazły się oświadczenia nabywców, że posiadają oni wiedzę, że w stosunku do nabywanych przez nich lokali nie jest wydana decyzja zezwalająca na ich użytkowanie i o taką decyzję wystąpią we własnym zakresie. Skarżąca z chwilą przeniesienia własności lokali utraciła tytuł prawny do dysponowania tymi lokalami, w szczególności nie miało żadnego wpływu na działania, jakie w stosunku do tych lokali podejmowali ich właściciele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, że obowiązek uiszczenia kary z tytułu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenie obciąża inwestora. Wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis powinien być inwestor. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot - jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54) bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 Prawa budowlanego, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze, to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Dla wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Z tych względów inwestor jest podmiotem, na który organ nadzoru budowlanego obowiązany był nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2, art. 54, 55, art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 3 § 1, 106, art. 106 § 3 i 5, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." oraz art. 7, 8, 28, 77 i 80 K.p.a. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w tej sprawie inwestorem jest wyłącznie skarżąca, pomijając kwestię interesu prawnego i odpowiedzialności właścicieli w postępowaniu o nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Krąg stron w tym postępowaniu nie ogranicza się jedynie do inwestora, albowiem nie można pominąć osób, które dopuściły się użytkowania w sposób nielegalny. Właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie budowlanym i również ponosi odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Inwestor nie jest jedynym podmiotem, na którego może być nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zwłaszcza, że takiego użytkowania dopuściły się osoby trzecie, na co inwestor nie miał wpływu. Pojęcie inwestora powinno być rozumiany poprzez odniesienie się do interesu prawnego, jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania obiektu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne w istocie sprowadzają się do dwóch zarzutów. Po pierwsze, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego może być tylko inwestor. Po drugie, że nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a kwestia okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wadliwy jest pogląd zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji, iż adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego może być tylko inwestor. Skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze, to również ten podmiot może być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze, a więc podmiocie, który nie zawsze jest właścicielem budowanego obiektu. Tylko inwestor może ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Należy natomiast zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09, które należy podzielić w tej sprawie. Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny automatycznie przyjął, że skoro właściciele lokali usługowych nr [...], [...], [...], [...], usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] w W. rozpoczęli ich użytkowanie bez wymaganego pozwolenia, to inwestor (niebędący właścicielem lokali) naruszył art. 54 i 55 Prawa budowlanego i jest zobowiązany do uiszczenia kary z tego tytułu. Mimo podnoszonych przez inwestora zarzutów, że doszło do rozpoczęcia użytkowania wbrew jego woli, albowiem nie jest już właścicielem wskazanych lokali usługowych i w umowach o ustanowienie odrębnej własności lokali, znajdują się oświadczenia nabywców, że zostali poinformowani o braku pozwolenia na użytkowanie, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było konieczne wyjaśnienie tych okoliczności, albowiem nie miały one wpływu na wynika sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do stwierdzenia, że poza zakresem sprawy pozostają ustalenia wynikające z umów o ustanowienie odrębnej własności lokali użytkowych, gdyż umowy te nie rodzą skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego, a mogą stanowić jedynie podstawę ewentualnego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu. Takie kategoryczne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali). Te wszystkie okoliczności sprawy nie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy w tej sprawie było to konieczne. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę mając na uwadze ocenę, że nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie zawsze jest usprawiedliwione i wymaga wcześniejszej oceny, czy nie zachodzą takie okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu tej kary, w szczególności okoliczności związane ze zbyciem obiektu budowlanego lub jego części przez inwestora oraz działaniami podejmowanymi w określonym czasie przez nabywcę. Konieczne jest także rozważenie, jakie znaczenie ma upływ czasu od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, zaś do tych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), w tym także przepisy rozdziału 8 Ordynacji dotyczące przedawnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.