II SA/Gl 1835/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi Sołectwa Wsi N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 1993, Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr : - [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb N., gm. P. - stanowi mienie gromadzkie (mienie gminne). Pismem z dnia [...] r. Sołtys Wsi N. M. I. oraz Sołtys Wsi K. S. S. wnieśli odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej argumentując, iż ich zdaniem istnieją przesłanki do uznania przedmiotowych nieruchomości jako wspólnoty wiejskiej poprzez reaktywowanie i uporządkowanie funkcjonowania kiedyś istniejącej już wspólnoty. Pismo, podpisane przez obydwu Sołtysów, zredagowane zostało w sposób sugerujący, iż odwołanie wnoszą oni w swoim imieniu (..."My niżej podpisani wnosimy odwołanie..."). Do pisma dołączone zostało jednak pełnomocnictwo, nie opatrzone datą nagłówkową, o treści "My niżej podpisani mieszkańcy N. udzielamy pełnomocnictwa sołtysowi M. I. oraz radnemu Rady Gminy P. J. B. do reprezentowania mieszkańców N. w sprawie uregulowania stanu prawnego dotyczącego wspólnot gruntowych". Pełnomocnictwo nie zawiera jednak ww. podpisów mieszkańców (opatrzone zostało jedynie podpisami Sołtysów) zawiera natomiast adnotację, iż załącznikiem jest lista z zebrania wiejskiego z dnia [...] r. Dołączona lista wskazuje w nagłówku, że stanowi listę obecności mieszkańców na zebraniu wiejskim. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazało, iż obowiązkiem organu odwoławczego przy dokonywaniu czynności wstępnych jest ustalenie, czy odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowo określonym terminie. Kolegium wskazało, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W konsekwencji Kolegium, koncentrując się nad zagadnieniem, czy odwołanie od ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] r. pochodzi od strony postępowania, rozważyło czy Sołtysi Wsi [...] i K. mają legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli czy są organem właściwym do reprezentowania tych sołectw i do wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej, iż ww. nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594, z późn.zm.) organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. A zatem organem właściwym do reprezentowania sołectwa i do wniesienia odwołania, na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa, byłby sołtys. Jednakowoż, zdaniem Kolegium, do odwołania z dnia [...] r. nie została dołączona stosowna uchwała zebrania wiejskiego wsi K., która upoważniałaby Sołtysa Wsi K. do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Do odwołania tego nie została również dołączona uchwała zebrania wiejskiego, która dawałaby Sołtysowi Wsi N. upoważnienie do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji. Do odwołania z dnia [...] r. dołączone zostało jedynie pełnomocnictwo (bez daty) udzielone Sołtysowi Wsi N., które zostało podpisane przez Sołtysa Wsi N. i które zawiera załącznik w postaci listy osób, które brały udział w zebraniu wiejskim Wsi N. odbytym w dniu [...] r. Kolegium podkreśliło, że przeprowadziło postępowanie wyjaśniające i ustaliło, że do Wójta Gminy P. nie została przekazana przez Sołtysa Wsi N. uchwała w sprawie upoważnienia go przez zebranie wiejskie, które odbyło się w dniu [...] r.., do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...]. Obowiązek zaś przekazywania Wójtowi przez Sołtysa uchwał zebrania wiejskiego wynika z § 9 Statutu Sołectwa N. uchwalonego w dniu [...] r. przez Radę Gminy P. (uchwała nr [...] ). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, należy jednoznacznie stwierdzić, że Sołtysi Wsi N. i Wsi K. nie posiadają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione przez podmioty do tego nieuprawnione, to organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze Pismem z dnia [...] r. Sołtys Wsi N. M. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez organ II instancji rozstrzygnięcie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zgadza się z tezą, że nie posiadał pełnomocnictwa do wniesienia odwołania. Pełnomocnictwo takie otrzymał bowiem od mieszkańców N. w dniu [...] r. na zebraniu wiejskim, w którym uczestniczył m.in. Wójt Gminy P. Zostało to wyraźnie zapisane w protokole z zebrania (protokół ten Sołtys dołączył do skargi). Pełnomocnictwa udzielili mieszkańcy N. którzy uczestniczyli w zebraniu wiejskim zgodnie z listą obecności. Za datę udzielonego upoważnienia do reprezentowania w niniejszej sprawie należy przyjąć datę zebrania, zgodnie z adnotacją na pełnomocnictwie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które uprzednio sformułował był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że skarżący nie dołączył stosownej uchwały zebrania wiejskiego w sprawie upoważnienia go przez to zebranie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., gdyż taka uchwała nie została podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia co do meritum odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Tym samym organem właściwym do reprezentowania sołectwa i do wniesienia odwołania, na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa, jest co do zasady sołtys. Jednakowoż do odwołania nie została dołączona stosowna uchwała zebrania wiejskiego Wsi K., która upoważniałaby Sołtysa Wsi K. do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Do odwołania tego nie została również dołączona uchwała zebrania wiejskiego Wsi N., która dawałaby Sołtysowi Wsi N. upoważnienie do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji. Zgodzić się trzeba z Kolegium, iż istotnie do odwołania nie została dołączona ani uchwała zebrania wiejskiego wsi K. (o zebraniu takim w odwołaniu w ogóle nie wspomniano), ani też zebrania wiejskiego wsi N. Dołączono bowiem jedynie pełnomocnictwo podpisane przez samego Sołtysa i listę obecności na zebraniu wiejskim wsi N. w dniu [...] r. Istnieniu stosownej uchwały zaprzeczył także, zgodnie z notatką zawartą w aktach także organ gminy. Również do skargi Sołtys, podnoszący, iż w istocie upoważnienie do działania w imieniu sołectwa zostało mu udzielone, nie dołączył uchwały zebrania, a jedynie protokół stwierdzający, iż członkowie zebrania składali podpisy pod pełnomocnictwem. Jednakowoż protokół, o którym mowa, nie wspomina o podjęciu w tej mierze jakiejkolwiek uchwały, nie przedłożono też żadnego upoważnienia, pod którym uczestnicy składali, jak stwierdzono w protokole, podpisy. W tej części oceny Kolegium są zatem trafne. Należy jednak w tym miejscu wskazać, iż to czy uchwała taka została czy też nie została podjęta w istocie nie ma w ocenie okoliczności prawnych niniejszej sprawy znaczenia. Podkreślenia wymaga bowiem w pierwszej kolejności rola i zadania sołectwa. Wskazać zatem należy, iż sołectwo będące jedynie jednostką pomocniczą nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. szerzej wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1592/12, z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). Jak to powyżej podkreślono pomocniczy charakter sołectwa powoduje, iż może ono jedynie wykonywać zadania powierzone im przez gminę w statucie, nie posiada zaś, w odróżnieniu np. od gminy, zadań własnych. Podkreślenia zatem wymaga, że Statut sołectwa N. zadań związanych z mieniem gromadzkim bądź zaskarżaniem w imieniu gminy decyzji do mienia tych odnoszących się nie przewiduje. Sołectwo jako jednostka nie ma zaś własnego interesu prawnego w postępowaniu o uznanie określonych nieruchomości za mienie gromadzkie. Decyzja taka dla sołectwa jako jednostki nie kreuje bowiem żadnych ani uprawnień ani obowiązków. Tym samym obydwaj wnoszący odwołanie Sołtysi nie byli uprawnieni do jego wniesienia w imieniu sołectwa K. bądź sołectwa N.. Żadne z sołectw nie było bowiem stroną postępowania administracyjnego. Żaden z sołtysów nie wykazał też by składając odwołanie reprezentował nie sołectwo lecz jako pełnomocnik imiennie wskazane osoby, które mogłyby mieć przymiot stron postępowania. Przeciwnie, w skardze sołtys N. podkreślił, iż reprezentował Sołectwo, opatrzył też skargę pieczątką Sołectwa. W konsekwencji, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, organ poprawnie umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do obydwu Sołtysów. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało doń wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nielegitymowane. W myśl zaś utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1611/98. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.