II GSK 2062/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 856/13 w sprawie ze skargi M. W. - "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. na kwotę 1478 (tysiąc czterysta siedmdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]; oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył M. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 8.000 zł (5.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz 3.000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców - lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył M. W. prowadzącemu działalność gospodarczą jako WM. L. karę pieniężną w transporcie drogowym w kwocie 8 000 zł, na co składa się: 5 000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań z zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz 3 000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4 ww. załącznika nr 3). Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego przez Kierownika Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w czynnościach procesowych w zakażonej decyzji z dnia [...].07.2013 r. Naczelnika Urzędu Celnego w L., jak i w jej wydaniu brał udział pracownik, który występował czynnie we wcześniejszych czynnościach procesowych, zaskarżonej przez stronę decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...].10.2012 r., a dotyczącej tej samej sprawy, co mogło mieć zdaniem skarżącego wpływ na istotę sprawy. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie zostały podpisane przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we W.) podpisała też ta sama Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu rozstrzygnięć, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Ponadto Sąd I instancji wskazał. Że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/2002 (OTK ZU 2004/7A poz. 67) i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. SK 53/2004 (OTK ZU 2005/11A poz. 134), orzekając o zgodności art. 24 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej (wyrok z dnia 7 marca 2005 r. P. 8/2003 - OTK ZU 2005/3A poz. 20). Stanowisko przyjęte przez TK w cyt. orzeczeniu powinno stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż po uchyleniu przez Dyrektora Izby Celnej we W. decyzji z dnia [...] października 2012 r. w dniu [...] lipca 2013 r. ponownie orzeczono decyzją, którą podpisał ten sam pracownik, która podpisał decyzję wydaną pierwotnie. Sam bowiem podpis pod decyzją oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego po raz kolejny. Wyłączenie wynikające z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez uznanie, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., dającego, w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż pracownica Urzędu Celnego w L. podpisała zarówno decyzję wydaną w I instancji w dniu [...] października 2012 roku, jak i kolejną, wydaną po uchyleniu powyższego aktu przez Dyrektora Izby Celnej we W. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie ma zastosowania do spraw rozpatrywanych na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazanych do ponownego rozpatrzenia, 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pracownica Urzędu Celnego w L., która podpisała decyzję wydaną w I instancji podlegała wyłączeniu z mocy prawa od udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia powyższego aktu przez Dyrektora Izby Celnej we W. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy organy celne w zgodzie z istniejącymi przepisami prawa wydały decyzję wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w transporcie drogowym, nie naruszając przy tym przepisów regulujących przypadki wyłączenia pracownika, a co za tym idzie nie doszło spełnienia przesłanki warunkującej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., prze 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na wadliwej ocenie pod względem zgodności z prawem stanu faktycznego i uznaniu, że w przedmiotowej , sprawie decyzja organu I instancji została podpisana przez pracownicę podlegającą wyłączeniu na podstawie powyższego przepisu postępowania administracyjnego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarł w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Te zaś zmierzały w swej istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Powyższe z tego względu, że rozstrzygnięcie z dnia 8 października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we W.) podpisała ta sama Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Mając tak zakreślone zarzuty na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego wyroku należy podnieść, że kwestionowana decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, co uczynił Sąd I instancji. Z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do kwestii wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Na takie rozumienie powyższego przepisu wskazują przykładowo wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, gdzie NSA stanął na stanowisku, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 Kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a Kpa). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny". W innym orzeczeniu NSA podał, że nie ma zastosowania regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 NSA stwierdził: "Okoliczność, że wydana pierwotnie decyzja PWINB w Białymstoku z [...] września 2009 r. została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a Ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Takiej jednak konstrukcji nie przewidziano w tym przepisie Kodeksu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie pozwala na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana w orzeczeniu Sądu I instancji. Dodatkowym argumentem jest sięgnięcie do wykładni historycznej cyt. przepisu. Brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustalono nowelizacją kodeksu z 3 grudnia 2010 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą cyt. przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi kodeksu, albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział". Zatem na gruncie niniejszej sprawy, w której rozstrzygnięcie z dnia 8 października 2012 r. podpisała Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych M. K. oraz rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. (wydane po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu) podpisała również Kierowniczka Referatu Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych, a więc osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji., wbrew przekonaniu Sądu I instancji, nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Już tylko z tych powodów zaskarżony wyrok należało uchylić. W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.