II SA/Gl 2005/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi F.R. na postanowienie [...] Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...] przez R. K., zamieszkałego ul. [...] O., działającego jako pełnomocnik F. R. działającego pod firmą [A]. Stan faktyczny sprawy, w której zapadło zaskarżone do Sądu postanowienie przedstawiał się następująco. W wyniku kontroli dokonanej w dniu 25 kwietnia 2013 r. przez inspektora [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zostało wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) przez F. R. działającego pod firmą [A] (w dalszej części uzasadnienia nazywanego również "skarżącym"). Przedmiotem tego postępowania były nieprawidłowe zapisy urządzenia pomiarowego kontrolującego czas pracy kierowcy (tachografu). Dnia 16 maja 2013 r. (data wpływu do sekretariatu organu I instancji 20 maja 2013 r.) wyjaśnienia dotyczące sprawy złożył pełnomocnik skarżącego R. K.. W aktach sprawy znalazło się również uwierzytelnione przez R. K. pełnomocnictwo udzielone mu dnia 14 maja 2013 r. przez F. R. Pełnomocnictwo to obejmowało reprezentację we wszystkich sprawach przed organami Inspekcji Transportu Drogowego. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na F. R. karę pieniężną w wysokości 2000 zł (dwóch tysięcy złotych). Decyzja ta została doręczona stronie dnia 13 sierpnia 2013 r. Jak wynika jednak z akt sprawy, doręczenie decyzji R. K. nastąpiło w dniu 26 sierpnia 2013 r. W dniu 6 września 2013 r. R. K., działając jako pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od decyzji organu I instancji (odwołanie zostało nadane w tej dacie w polskiej placówce pocztowej). Zarzucił w nim niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia 17 września organ I instancji pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przesłanie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Oryginał pełnomocnictwa (datowanego na 14 lutego 2013 r.) został nadany w placówce pocztowej dnia 8 października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] r. postanowieniem nr [...], rozpatrując sprawę stwierdził, iż złożone przez R. K., odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. W związku z tym, iż skarżący otrzymał decyzję dnia 13 sierpnia 2013 r., termin do złożenia odwołania upłynął 27 sierpnia 2013. Organ przyjął, iż bez znaczenia jest okoliczność, iż pełnomocnik otrzymał decyzję 26 sierpnia 2013 r. Od powyższego postanowienia skargę złożył F. R. Zarzucił on organowi II instancji naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi oraz art. 129 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie odwołania złożonego w terminie przez pełnomocnika. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionując, iż pełnomocnik otrzymał decyzję w dniu 26 sierpnia 2013 r. podniósł jednak, iż nie każde uchybienie zasady oficjalności doręczeń będzie równoznaczne z niedoręczeniem decyzji. Powołał się tu na wyroki WSA w K. z dnia 29 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 988/13) oraz wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r. (sygn. akt I GSK 826/09). Zdaniem organu II instancji zasadne było w tym przypadku wystąpienie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r., wymierzającej skarżącemu karę pieniężną. Organ uznał, iż skoro skarżącemu doręczono decyzję 13 sierpnia 2013 r. to termin złożenia skutecznego odwołania upłynął 27 sierpnia 2013 r. Bez znaczenia było to, iż pełnomocnik skarżącego otrzymał decyzję dopiero 26 sierpnia 2013 r. W konsekwencji takiej wykładni art. 40 § 2 K.p.a. odwołanie pełnomocnika złożone w polskiej placówce pocztowej dnia 6 września 2013 r. zostało uznane jako złożone z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładnia art. 40 § 2 K.p.a. jest błędna. Zgodnie z tym przepisem, "jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika". Zatem udzielenie pełnomocnictwa procesowego, prowadzi do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania – w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Można nawet przyjąć, iż stosownie do brzmienia art. 40 § 2 K.p.a. strona (tu skarżący) działająca przez pełnomocnika nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism w związku z czynnościami zmierzającymi do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. (II SA/Gl 181/13 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że "doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi". WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. (VII SA/Wa 2019/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał zaś, że "pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie. Tego rodzaju naruszenie stanowi podstawę do uchylenia decyzji kwestionowanej w trybie instancyjnym". Warto wreszcie wspomnieć wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. (II OSK 98/11 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym Sąd zawarł tezę, że"przepis art. 40 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne". W istocie takie samo stanowisko w zakresie wykładni art. 40 § 2 K.p.a. zajmuje doktryna. Przykładowo M. Jaśkowska i A. Wróbel uznają, że "przepis art. 40 § 2 nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 300). Odnosząc powyższe ustalenia do sprawy będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi można uznać, iż bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r. nr [...] rozpoczął się w dniu prawidłowego jej doręczenia pełnomocnikowi skarżącego, R. K., w dniu 26 sierpnia 2013 r. Biorąc pod uwagę treść art. 129 K.p.a. i wskazany tam 14 dniowy termin, należy przyjąć, iż odwołanie w analizowanej sprawie zostało złożone z dochowaniem terminu przewidzianego prawem – dnia 6 września 2013 r. Inna wykładnia wspomnianego przepisu skutkowałaby tym, iż skarżący poniósłby negatywne skutki prawne uchybienia przez organ przepisom dotyczącym doręczeń. Owe skutki polegałyby na braku możliwości weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym. Zupełnie nieuzasadnione jest tu powoływanie się przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 988/13) oraz wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r. (sygn. akt I GSK 826/09). Dotyczą one sytuacji, gdy pomimo uchybień w zakresie doręczeń strona dokonała skutecznego odwołania od decyzji (złożenia skargi do sądu). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjmie, że w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez R. K. odwołania od decyzji organu I instancji.