VII SA/Wa 2019/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od [...] do [...], zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] lipca 2012 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że zasadnie podjął rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość stwierdzenia nieważności ogranicza się jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. - jako wyjątku od określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, z których jedną stanowi termin, a drugą - spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniósł, iż zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]/2011 została doręczona bezpośrednio stronie postępowanie - [...] we [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że w dacie wydania ww. decyzji spółka [...] była reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego [...] (pełnomocnictwo z [...].10.2009 r.). Organ nadzoru stwierdził, iż prawidłowo zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że pominięcie przez organ powiatowy w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony. Z tego też względu należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że w związku z charakterem podstawy prawnej weryfikowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], kontrola przez organ nadzoru wskazanego rozstrzygnięcia pod kątem obarczenia go wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. ogranicza się do zbadania, czy uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie jest obarczone wadą nieważności. Zaznaczył też, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Organy winny mieć więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Organ nadzoru wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Dalej organ nadzoru podniósł, że w związku z tym, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nie została prawidłowo doręczona podmiotowi uznanemu za stronę postępowania, nie było możliwe ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów [...] zawartych w odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia. Organ wojewódzki prawidłowo zatem przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dodał ponadto, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym wskazuje się, iż wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nawet wtedy, gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest uchybieniem procesowym, ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05). W niniejszym przypadku zdaniem organu taka sytuacja nie zachodzi. Ustosunkowując się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwestii kwalifikowanej niezgodności z prawem danego rozstrzygnięcia, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydana przez ten organ decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odpowiada prawu. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]. Skarżąca podniosła, iż złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ decyzja ta została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania - do [...]. Wskazała, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu świadczącego o posiadaniu interesu prawnego przez ten podmiot do udziału w postępowaniu. Zarzuciła, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, na podstawie jakich dowodów uznały [...] za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej stroną postępowania wszczętego z jej wniosku jest tylko skarżąca oraz podmioty, które wykażą swój interes prawny do udziału w takim postępowaniu. Skoro w tej sprawie organ nie wskazał, że [...] wykazał swój interes prawny do udziału w postępowaniu, a nawet nie wskazał, aby podmiot ten wnioskował o udział w tym postępowaniu, to przyznanie temu podmiotowi statusu strony i kierowanie do niego rozstrzygnięcia organu jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca stwierdziła, iż GINB zobowiązany jest na mocy art. 124 § 2 K.p.a. wydać postanowienie, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne dla uznania [...] za stronę postępowania. W ocenie skarżącej oczywiste jest, iż [...] nie ma żadnego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, ani w żadnym innym postępowaniu dotyczącym działki nr [...], ponieważ nie wykazał takiego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej na obiekcie nazywanym bezpodstawnie "magistralą gazową". W tej sytuacji uchylenie się [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od merytorycznego załatwienia sprawy i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest przejawem przewlekania postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 Lex nr 165717, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 Lex nr 51249, Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] czerwca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r., wydana została zgodnie z prawem. Decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2011 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od [...] do [...], zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], uchylił ww. decyzję z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było pominięcie pełnomocnika strony [...]) – radcy prawnego [...], przy doręczaniu decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od daty zgłoszenia się pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, organ ma zatem obowiązek zawiadamiać o wszystkich czynnościach w sprawie pełnomocnika oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony, stanowi to naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie. Tego rodzaju naruszenie stanowi podstawę do uchylenia decyzji kwestionowanej w trybie instancyjnym. Należy podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z [...] listopada 2011 r., że taka nieprawidłowość nie może być usunięta w toku postępowania odwoławczego, bowiem w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Łd 98/10 LEX nr 674682, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. II SA/GI 54/11 LEX nr 1085961, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 611/10 LEX nr 750872). Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą [...] zarówno w toku postępowania przed organami administracyjnymi, jak i w skardze wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r., że błędnie przyznano [...]. przymiot strony, to wskazać trzeba, że organ administracji publicznej zobowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie maja prawnie chronione interesy również inne podmioty. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest więc prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. To, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] i dotyczy inwestycji, która została zrealizowana na nieruchomości, której jest jedyną właścicielką, nie oznacza, że tylko ona jest stroną postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności z prawem zrealizowania danej inwestycji stronami postępowania, » oprócz wnioskodawcy, jest inwestor czyjego następca prawny, skoro na te podmioty w takim postępowaniu mogą zostać nałożone określone obowiązki, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy magistrali gazowej, należy też zwrócić uwagę na treść art. 49 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania prądu, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należące do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Chybiony jest zatem pogląd skarżącej, iż tylko ona jest stroną postępowania w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej od Wrocławia do Opola, zlokalizowanej na należącej do niej działce o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. Jak już wskazano, pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi stanowi naruszenie procedury administracyjnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że w dniu [...] października 2009 r. [...] Oddział we [...] udzielił radcy prawnemu [...] pełnomocnictwa do reprezentowania przed wszystkimi organami nadzoru budowlanego w sprawie realizacji magistrali gazowej przebiegającej przez działkę nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Pełnomocnictwo to na dzień wydawania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji w tym postępowaniu nie zostało odwołane. Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] została doręczona bezpośrednio stronie - [...]., z pominięciem pełnomocnika. Prawidłowo zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza zatem art. 138 § 2 K.p.a., jak również innych przepisów, a tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. są zatem zgodne z prawem, bowiem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).