III SA/Wr 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Ś. z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]), w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w wysokości [...] zł – Dyrektor D.ego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Dyrektor DOR Agencji" albo "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu wyższego stopnia zapadło w następujących okolicznościach faktycznych rozpoznawanej. Wniosek zainteresowanego o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok był rozpatrywany aż trzykrotnie przez organy Agencji obu instancji. • W swojej pierwotnej decyzji z dnia[...] lutego 2012 r. Kierownik BP ustalił wysokość tej pomocy na poziomie [...] zł i kwota ta została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę skarżącą. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. • Orzekając ponownie w sprawie, organ pierwszej instancji ustalił wysokość płatności rolnośrodowiskowej należnej wnioskodawcy na 2011 r. już tylko na poziomie [...] zł (decyzja z dnia [...] października 2012 r.). Także i to rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone decyzją Dyrektora DOR Agencji z dnia [...]grudnia 2012 r. • Po kolejnym, merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Kierownik BP przyznał skarżącemu pomoc rolnośrodowiskową, w pomniejszonej kwocie [...] zł. Tym razem organ drugiej instancji utrzymał orzeczenie to w mocy, nie uwzględniając odwołania strony (decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Natomiast tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., III SA/Wr 488/13, oddalił skargę zainteresowanego na drugie z ostatnio wymienionych orzeczeń. Od wyroku wywiedziona została przez skarżącego skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając takie realia, Kierownik BP skierował do strony – pismem z dnia [...]lipca 2013 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych (w roku 2011) płatności w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy". Zawiadomienie to zostało poprzedzone informacją z dnia [...] maja 2013 r., w której ten sam organ powiadomił zainteresowanego o możliwości dobrowolnego dokonania zwrotu nadmiernie uzyskanych płatności. We wszczętym postępowaniu, o którym mowa, organy Agencji obu instancji wydały decyzje skarżone w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zainteresowany zażądał uchylenia w całości decyzji Dyrektora DOR Agencji z dnia[...] gru-dnia 2013 r., zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem norm prawa materialnego oraz formalnego – poprzez "błędną wykładnię i ich zastosowanie oraz brak ich zastosowania" (jak to ujęto w skardze). W pierwszej, obszerniejszej części uzasadnienia skargi (s. 2-5) jej autor zaprezentował pogląd o niedoręczeniu mu protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 8-10 listopada 2011 r., w sposób określony w art. 43 k.p.a. Twierdzenie to zilustrował licznymi judykatami sądów administracyjnych, przedstawiając na ich kanwie prawidłowy sposób doręczenia, w trybie przywołanego przepisu. Skarżący wywodził dalej na tej podstawie, że nieprawidłowości doręczenia protokołu, o których mowa, nie uwzględnił tutejszy Sąd, ferując swój wyrok w sprawie III SA/Wr 488/13, w którym oddalona została skarga zainteresowanego na decyzję przyznającą mu płatność rolnośrodowiskową na poziomie zaledwie [...] zł. Przypomniał, że jego skarga kasacyjna od wyroku WSA nie została jeszcze rozpoznana. W drugiej części uzasadnienia skargi (s. 5) stwierdzono natomiast, że – w świetle postanowień art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 r. – skarżący nie ma obowiązku zwrotu pobranych należności, bowiem decyzja o zwrocie pomocy została wydana po 12 miesiącach od otrzymania płatności. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących przyczyn. Mocnego podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności to, iż zdecydowana większość zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą odnosi się bezpośrednio do ostatecznej już decyzji Kierownika BP w Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r., w której organ ten przyznał skarżącemu pomoc rolnośrodowiskową na rok 2011, w pomniejszonej kwocie ([...] zł), a nie w odniesieniu do decyzji, które podlegają weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba zaś pamiętać, że rozstrzygnięcie z dnia 18 stycznia 2013 r. zostało już skontrolowane przez tutejszy Sąd, który – wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. (III SA/Wr 488/13) – oddalił skargę zainteresowanego na orzeczenie organu wyższego stopnia, wydane po rozpatrzeniu odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Prawidłowość tej decyzji nie może być przedmiotem ponownej oceny przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. Co więcej, mimo że strona wywiodła skargę kasacyjną od tamtego wyroku (z dnia 10 października 20143 r., III SA/Wr 488/13), treść rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wiąże organy ARiMR obu instancji w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, a także tutejszy Sąd (przy rozpoznawaniu skargi zainteresowanego na decyzje wydane w tym przedmiocie) tak długo, jak decyzja ta pozostaje w obrocie. Sytuacja uległaby zmianie dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową na 2011, czego wstępnym warunkiem jest jednak ewentualne uwzględnienie przez NSA skargi kasacyjnej tyczącej wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2013 r. (III SA/Wr 488/13). Dopiero wtedy zainteresowany mógłby bowiem wykorzystać instytucję wznowienia postępowania w sprawie, której przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dotychczasowy wywód wypada jednak zakończyć konkluzją, że dopóki pozostaje w obrocie ostateczna decyzja (z dnia[...] stycznia 2013 r.) przyznająca skarżącemu pomoc rolnośrodowiskową na 2001 r. w wysokości [...] zł istniała podstawa do ustalenia przez organy Agencji kwoty nienależnie pobranej płatności, skoro wcześniej przekazana została na rachunek bankowy wskazany przez zainteresowanego suma [...] zł (na podstawie pierwotnej, nieostatecznej jednak i zweryfikowanej – negatywnie dla strony – w trybie nadzoru instancyjnego decyzji Kierownika BP w Ś. z dnia 22 lutego 2012 r.). W ocenie Sądu, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, bazujący na postanowieniach art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65, w szczególności zaś twierdzenie skarżącego, iż nie ma on obowiązku zwrotu pobranych należności, bowiem decyzja o zwrocie pomocy została wydana po upływie 12 miesięcy od otrzymania płatności. Ta ostatnia okoliczność jest zresztą w sprawie bezsporna. Stosownie do art. 80 rozporządzenia nr 1122/209, obowiązek zwrotu nienależnej (lub płatności udzielonej w nadmiernej wysokości) nie ma zastosowania przy łącznym spełnieniu (koniunkcji) dwóch przesłanek: 1) płatności dokonano wskutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu); 2) błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Dopiero przy zaistnieniu obu okoliczności, jeśli błąd dotyczy stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu płatności nienależnych nie występuje, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w ciągu 12 miesięcy od dokonania płatności. Odnosząc te postanowienia do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy należy stwierdzić, że termin dwunastomiesięczny nie mógł mieć zastosowania ze względu na niespełnienie drugiego z wcześniej wymienionych wymogów. Można oczywiście upatrywać błędu organu pierwszej instancji, który – ferując dwa pierwsze rozstrzygnięcia w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. (decyzje z dni: 22 lutego i 19 października 2012 r.) nie rozpatrzył wszechstronnie – w ramach kontroli administracyjnej wniosku strony – całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza zaś nie uwzględnił wszystkich okoliczności opisanych w raporcie z kontroli na miejscu. Tą wadliwość procedowania Kierownika BP wytknął zresztą Dyrektor DOR ARiMR w uzasadnieniu decyzji podlegającej kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Zdaniem składu orzekającego, skarżącemu nie można jednak przypisać statusu rolnika będącego w dobrej wierze. Niewątpliwie powinny być mu znane zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Skoro zatem zobowiązał się on do realizacji programu rolnośrodowiskowego, a w przypadku niewywiązania się z tej powinności – do zwrotu nienależnie uzyskanej płatności, nie można przyjąć, iż nie był on świadom, iż pierwotnie ustalona wielkość płatności (w kwocie [...] zł, która została mu wypłacona w tej właśnie wysokości) jest zawyżona. W tym kontekście, trafnie bowiem powołał się organ odwoławczy zwłaszcza na wyniki kontroli na miejscu, która wykazała: zmniejszenie przez stronę powierzchni objętej pakietami: "Rolnictwo zrównoważone" oraz "Ochrona gleb i wód"; zaoranie gruntów deklarowanych we wniosku jako trwałe użytki zielone, a także na nieprzestrzeganie limitów nawożenia określonych w planie nawożenia. Wszystkie te odstępstwa od realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego w pełni wszak uzasadniały obniżenie płatności w stosunku do wielkości ustalonej pierwotnie przez organ pierwszej instancji (w kwocie [...] zł). W konsekwencji, za Dyrektorem Agencji przyjąć wypada, iż niespełniona została przesłanka uzasadniająca odstąpienie od zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności. Uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji zawierają przy tym szczegółowe obliczenia wysokości tej kwoty. Sąd nie dopatrzył się błędów w tych obliczeniach. W konkluzji trzeba z naciskiem podkreślić, że ustalając – w przedstawionych realiach tej konkretnej sprawy – kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, organy nie naruszyły prawa, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.