I SA/Wa 2239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skarg Miasta P., H. D., G. D., B. G. oraz E. N. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi. I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta P. - wykonującego zadania starosty oraz H. D., G. D. i B. G. oraz J. M. i E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia Z. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. W., w części dotyczącej działek nr [...] w zakresie objętym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w P. przy ul.[...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], dotyczącej części działek nr [...], została wydana w naruszeniem prawa - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] oraz nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń położonych na tym gruncie, w tym częściowo za odpłatnością. Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. H. D., G. D. i B. G., wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., w zakresie objętym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...], położonej w P. przy ul. [...]. Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Własność Skarbu Państwa wynikała z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), którym wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul.[...], stanowiącą części działek nr [...] będącą własnością [...]. Z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] marca 2006 r. oraz załączonego do niego wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej z wykreślonym zasięgiem dawnych parcel wynika, że nieruchomość objęta orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. dotycząca działek nr [...] odpowiada m. in. działkom nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1995 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1246/09 oddalił skargę J. S.A. w O. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r.; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. I OSK 716/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta P. i J. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010r. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. wywołało skutek ex tunc (z mocą wsteczną). Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Zdaniem Ministra Infrastruktury, na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. byli współwłaściciele działek nie przestali być ich współwłaścicielami, co oznacza, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a Skarb Państwa posługiwał się wyłącznie tytułem własności nabytym z rażącym naruszeniem prawa. Tak więc, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., zmieniona ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 - 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury, nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. W przedmiotowej sprawie aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1994 r. Skarb Państwa zobowiązał się wnieść do spółki akcyjnej pod nazwą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P., w zamian za [...] akcji imiennych zwykłych serii A, wkład niepieniężny w postaci przedsiębiorstwa - zespołu składników materialnych i niematerialnych w rozumieniu art. 55¹ kodeksu cywilnego, zlikwidowanego w celu prywatyzacji Z. w P., w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego m. in. działki nr [...] oraz własność budynków. Przeniesienie praw na rzecz [...] S.A. nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1994 r. a nabycie prawa użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie cały majątek [...] S.A. został wniesiony do [...] S.A. z siedzibą w W. , zaś [...] S.A. została zlikwidowana i postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2001 r. wykreślona z rejestru handlowego. Następnie [...] S.A. z siedzibą w W. sprzedała aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2004 r. P. S.A. z siedzibą w B. prawo użytkowania wieczystego gruntu m. in. oznaczonego jako działki nr [...] oraz prawo własności naniesień znajdujących się na tym gruncie; aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] S.A. w O. przeniosła na rzecz [...] sp. z o.o. w K. (która zmieniła nazwę na [...] sp. z o.o. w O.) prawo własności Przedsiębiorstwa Spółki [...] S.A. w O. w rozumieniu art. 55¹ kodeksu cywilnego, w skład którego wchodziło m. in. prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i prawo własności budynków i budowli położonych na tych gruncie. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej, działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. Zdaniem organu, zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w trybie administracyjnym, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym powołanych umów. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: H. D., G. D. i B. G., Miasto P. oraz J. M. i E. N. Skarżące H. D. G. D. i B. G. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie: 1. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 Nr79, poz. 464) poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji Wojewody [...] z uwagi na fakt, iż wywołały one nieodwracalne skutki prawne; 2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8, 9 oraz 11 kpa poprzez: (1) brak analizy wpływu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1955 r. jaki złożyła przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowych, tj. w dniu [...] lipca 1992 r. M. M. na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1992 r. oraz brakiem wskazania przesłanek tego zaniechania, (2) brak uzasadnienia dla przyjętego przez organ stanowiska, że zawarcie umów cywilnoprawnych opisanych w decyzji skutkuje wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych, z uwzględnieniem faktu, że zarówno Wojewoda [...] jak i Z. w dacie wydania decyzji z 1992 r. mieli, świadomość, że Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, (3) nie odniesienie się do stanowiska skarżących w przedmiocie zaistnienia wyłacznie skutków faktycznych, jako konsekwencji decyzji z 1992 r., brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych - - i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące Miasto P. zarzuciło naruszenie przepisów: 1. art. 7, 77 § 1 i 156 § 2 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 1992 r. zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy właściwym rozstrzygnięciem organu powinna być odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., z uwagi na to, że w dacie orzekania spełnione zostały przesłanki do uwłaszczenia, a ponadto ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w świetle przepisów Kodeksu cywilnego na gruncie stanowiącym własność osób fizycznych jest niedopuszczalne, 2. art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 232 Kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość przy ulicy [...] w P. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia na rzecz Z., podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest w świetle przepisów prawa cywilnego dopuszczalne wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, a prawo to pozostaje obecnie w obrocie prawnym - - i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Skarżące J. M. i E. N. zarzuciły naruszenie przepisów: 1. art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa, 2. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. O zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, 3. art. 232 § 1 i 2 kodeksu cywilnego poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej sprzecznej z treścią tego przepisu i ustanowienie prawa nie istniejącego w polskim systemie prawnym – - i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] marca 2011 r. 2. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia Z. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], w części dotyczącej działek nr [...] w zakresie objętym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], dotyczącej części działek nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. D., G. D. i B. G. z dnia [...] stycznia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., w zakresie objętym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1955 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...], położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], dotyczącej części działek nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1995 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1246/09 oddalił skargę J. S.A. w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 maja 2009 r.; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. I OSK 716/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta P. i J. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. Słusznie stwierdził Minister Infrastruktury, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. wywołało skutek ex tunc, czyli z mocą wsteczną, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym - ze skutkiem wstecznym. 4. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest władny zmienić takiej decyzji, ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/98, LEX nr 48554, z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97, LEX nr 47245). Nie budzi zatem w sprawie wątpliwości, jak słusznie stwierdził organ, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 4 listopada 1955 r. byli współwłaściciele działek nie przestali być ich współwłaścicielami, co oznacza, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a zatem nie mogły być przedmiotem uwłaszczenia. 5. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli zaś nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Prawidłowo stwierdził organ, że nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Skoro, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w sprawie nastąpiło zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego, należy uznać, że zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w trybie administracyjnym, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym powołanych umów. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie miały miejsce nieodwracalne skutki prawne, ponieważ nastąpiło zbycie praw w drodze umów sprzedaży przez jednostkę uwłaszczoną na rzecz osób trzecich, które zostały ujawnione w księgach wieczystych, a więc nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wywołanych decyzją dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64 (OSNCP 1964/12/244), trzeba rozpatrywać biorąc pod uwagę zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zatem w art. 156 § 2 kpa nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako totalna niemożliwość przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną, polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania. Wobec powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednim źródłem czynności prawnej (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. I OSK 1191/10 - Baza Orzeczeń, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, nr 18, poz. 223). 6. Nie są wobec powyższego zasadne zarzuty skarg, bowiem Minister Infrastruktury dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8, 9, 11 ani 107 § kpa. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.