II GSK 2237/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Krystyna Anna Stec Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3378/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii artykułów rolnospożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 1200 zł (tysiąc dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3378/13, oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniach 12 – 18 lutego 2012 r. przeprowadzono w T. Sp. z o.o. w P. kontrolę jakości handlowej wyrobów cukierniczych ze szczególnym uwzględnieniem znakowania wyrobów czekoladowych. Pobrano do oceny prawidłowości oznakowania próbki 6 partii wyrobów czekoladowych o nazwach: Czekolada gorzka a' 100 g, Czekolada mleczna a' 100g, Czekolada mleczna a' 165g, Miętowa Czekolada a' 100g, Tiramisu Czekolada a' 100g, Toffi Czekolada a' 100g. Kontrola prawidłowości oznakowania ww. partii produktów wykazała wadliwe oznakowanie ww. wyrobów czekoladowych polegające na umieszczeniu na opakowaniu, w wykazie składników, surowców faktycznie nie użytych do produkcji tego środka spożywczego. Taki sposób oznakowania wyrobu czekoladowego wprowadzał konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w szczególności, co do jego składu. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r., W. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wszczął postępowanie administracyjne, po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za wprowadzenie do obrotu ww. 6 partii wyrobów czekoladowych o niewłaściwej jakości handlowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Spółka niepoprawne oznakowała przedmiotowe czekolady podając w wykazie składników masy czekoladowej - surowce, które w rzeczywistości nie zostały dodane: w przypadku Czekolada gorzka a'100g oraz Miętowa Czekolada a'100g - tłuszczu roślinnego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych czekolad - tłuszczu roślinnego, mleka w proszku odtłuszczonego oraz tłuszczu mlecznego. Organ administracji oceniając stopień szkodliwości czynu, ocenił go jako znaczny w stosunku do nieprawidłowości jakie stwierdzono w oznakowaniu kontrolowanych wyrobów czekoladowych. Zdaniem organu, konsument kupując wyroby czekoladowe, powinien mieć podane w oznakowaniu prawdziwe informacje o danym produkcie, szczególnie co do jego rodzaju i składu. Konsument nie powinien mieć żadnych wątpliwości co do charakterystyki danego środki spożywczego, a więc czy produkt zawiera inne tłuszcze roślinne jak wynika z informacji na opakowaniu kwestionowanych produktów, czy faktycznie ich nie zawiera jak wynika z receptur i wyników badań laboratoryjnych. Taki sposób oznakowania czekolady wprowadza konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego i jego składu. Za niedopuszczalne uznano wymienienie w oznakowaniu zakwestionowanych produktów, nawet w dobrej wierze, składników których nie użyto do produkcji. Ponadto organ wskazał, że prawidłowe oznakowanie artykułów rolno-spożywczych, stanowi podstawę informacji konsumenckiej, która jest elementem bezpieczeństwa żywności, a także ma na celu umożliwienie konsumentom dokonania wyboru zgodnego z ich oczekiwaniami i dlatego zakres naruszenia ze względu na rodzaj wad dotyczących niewłaściwej jakości związanej z oznakowaniem wymienionych na wstępie produktów uznano, jako znaczny. Organ pierwszej instancji ocenił stopień zawinienia producenta jako działanie umyślne, w stosunku do stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, mające na uwadze bardziej działanie marketingowe i asekuracyjne przy oznakowaniu produktów, aniżeli wzgląd na dobro i ochronę konsumenta. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji w pełni podzielił stanowisko WWIJHARS, że oznakowanie artykułów spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej, a obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznaczonych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i niewzbudzający wątpliwości konsumenta co do rodzaju i charakteru środka spożywczego. W skardze do WSA w W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż zakwestionowane czekolady spełniają wymagania przewidziane dla wyrobów czekoladowych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych, o czym świadczyły wyniki badań laboratoryjnych, a także receptury i inne dokumenty produkcyjne, które były weryfikowane przez kontrolujących. Konsekwentne powtórzyła, iż użyte do produkcji badanych czekolad surowce czynią je jakościowo lepszymi, niż wynika to z deklaracji producenta. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia dodatek tłuszczów roślinnych, innych niż tłuszcz kakaowy, może wynosić do 5% całkowitej masy produktu końcowego. Zaznaczyła, iż przepis ten nie nakłada na producenta obowiązku dodania takiego tłuszczu do produktu, ale stwarza mu jedynie taką możliwość i określa ramy ilościowe jego ewentualnego zastosowania. Ponadto zarzuciła organowi odwoławczemu nie zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie nosi znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 45 ust. 2 i art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na oznakowanie produktu składają się wszystkie informacje istotne z punktu widzenia konsumenta w postaci napisów i innych oznaczeń, znaków towarowych, nazw handlowych, elementów graficznych i symboli, a także nazwa produktu, pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu, jak również inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno-spożywczych. Z ustaleń kontroli wynika, że niepoprawne oznakowanie przedmiotowych czekolad polegało na podaniu w wykazie składników masy czekoladowej - surowców, które w rzeczywistości nie zostały dodane (tłuszczu roślinnego, mleka w proszku oraz tłuszczu mlecznego). Sąd przyznał, że do produktów objętych sporem – czekolad, ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań wyrobów kakaowych i czekoladowych. Wymienione rozporządzenie określa szczegółowe wymagania w zakresie jakości handlowej m.in. czekolady, stanowiąc w § 2, iż do wyrobów, o których mowa w § 1 pkt 6-19 (pkt 6-czekolada) dodanie tłuszczów roślinnych nie może wynosić więcej niż 5% masy produktu końcowego. Użycie określenia "czekolada" w oznakowaniu produktu wymaga spełnienia przez ten produkt wymagań rozporządzenia, a więc aby czekolada ta nie zawierała tłuszczów obcych powyżej 5%. Jednak w rozpoznawanej sprawie powodem wymierzenia stronie kary pieniężnej było stwierdzenie w toku kontroli, że część składników deklarowanych w składzie czekolad takich jak: tłuszcz roślinny, mleko w proszku odtłuszczone, tłuszcz mleczny, w rzeczywistości nie zostało użytych w procesie produkcji. Zatem, pomimo że jakość handlowa przedmiotowych czekolad odpowiadała wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych, to jednak sposób oznakowania czekolad wprowadzał konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego składu. Sąd podkreślił, że konsument ma prawo oczekiwać, iż nabywany przez niego produkt spełnia wymagania jakościowe, o których zostaje poinformowany przez przedsiębiorcę w oznakowaniu produktu. Skarżąca jest obowiązana dostosować oznaczenie produktu - czekolady w taki sposób, aby jego skład zgadzał się z deklarowanym przez nią jako producenta, składem. Według Sądu pierwszej instancji przemawiają za tym uregulowania materialnoprawne: zapewnienie na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego wynikające z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jakość handlowa oznacza cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Zgodnie z powołanymi normami prawnymi, Spółka jako producent żywności odpowiada za produkt końcowy, wprowadzenie i stosowanie takich procedur kontrolnych w procesie produkcji, które pozwolą na zapewnienie jakości handlowej zgodnej z przepisami prawa żywnościowego oraz własnymi deklaracjami. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem producenta jest oznakowanie produktu w sposób nie budzący wątpliwości, a informacje dla konsumenta nie mogą pozostawiać wątpliwości co do rodzaju i charakteru środka spożywczego. Sąd również nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowanych w toku sprawy, zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że kara pieniężna została wymierzona zasadnie z uwzględnieniem art. 40a ust. 1 pkt 3 i art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w skardze kasacyjnej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 4, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, a także przepisów art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia; - naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzono postępowanie, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze. Zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji stosownie do obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do uchybienia organu pierwszej instancji, który w decyzji wskazał, że produkt, "Miętowa Czekolada" zawiera w wykazie składników tłuszcz roślinny, mleko w proszku odtłuszczone i tłuszcz mleczny, podczas gdy produkt ten nie zawierał mleka w proszku odtłuszczonego i tłuszczu mlecznego, nie spełnia przesłanki "wykazania istotnego wpływu na wynik spawy", gdyż błąd ten został usunięty przez organ drugiej instancji. W zaskarżonej decyzji wskazano, że niepoprawne oznakowanie czekolady "Miętowa Czekolada" polegało na podaniu w wykazie składników masy czekoladowej surowca, który rzeczywiście nie został dodany, tj. tłuszczu roślinnego. Nieskuteczność zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając naruszenia prawa materialnego wskazał, że zarzut wprowadzenia do obrotu wyrobów czekoladowych o niewłaściwej, jakości handlowej jest niezasadny, gdyż jego wyroby spełniają wymagania przewidziane dla wyrobów czekoladowych mlecznych wymienione w § 1 oraz w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych. Nadto Sąd pominął istotny fakt, że użyte do produkcji tych wyrobów surowce, czynią je lepszymi, niż wynika to z deklaracji producenta. Wynika to także z faktu, że produkty te nie posiadały w swoim składzie taniego tłuszczu roślinnego, którego dodanie jest dopuszczalne, ale nie konieczne. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 4 grudnia 2002 r., tłuszcze roślinne inne niż tłuszcz kakaowy, mogą być dodawane do wyrobów czekoladowych w ilość 5% całkowitej masy produktu końcowego. Przepis ten nie nakłada zatem na producenta obowiązku dodatku takiego tłuszczu do produktu, ale stwarza mu jedynie taką możliwość i określa ramy ilościowe jego ewentualnego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdza że nie jest on usprawiedliwiony. Na wstępie rozważań należy odwołać się do przepisów regulujących omawianą kwestię. Art. 6 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych stanowią, że artykuły rolno-spożywcze wprowadzane są do obrotu oznakowane. Zaś z ust. 2 tego przepisu wynika, iż do oznakowania artykułów rolno-spożywczych stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz dokumentach, które dołączone są do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności: a) co do charakterystyki tego środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, b) przez przypisywanie środkowi spożywczego działania lub właściwości, których nie posiada, c) przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. W myśl zaś art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nazwa, pod która artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z kolei ust. 1 tego przepisu wskazuje, że nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. Zatem w świetle przytoczonych wyżej przepisów art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 45 ust. 2 i art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na oznakowanie produktu składają się wszelkie informacje istotne z punktu widzenia konsumenta w postaci napisów i innych oznaczeń, znaków towarowych, nazw handlowych, elementów graficznych i symboli, a także nazwa produktu, pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu, jak również inne dane umożliwiające identyfikację produktu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów rolno-spożywczych. Oznacza to, że nazwa środka spożywczego powinna składać się z takiego opisu tego środka, aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie jego rodzaju i właściwości oraz odróżnienie go od innych produktów. Niewątpliwie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w oznakowaniu przedmiotowego produktu. Rozbieżność między zadeklarowanym składem produktu (w odniesieniu do Czekolada gorzka oraz Miętowa Czekolada – tłuszczu roślinnego, natomiast w odniesieniu do pozostałych czekolad – tłuszczu roślinnego, mleka w proszku odtłuszczonego i tłuszczu mlecznego), a faktycznie zastosowanymi składnikami, może prowadzić do mylnego wyobrażenia konsumenta co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego składu. Należy jeszcze raz podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie niepoprawne oznakowanie produktów polegało na podaniu w wykazie składników masy czekoladowej surowców, które w rzeczywistości nie zostały dodane. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, nieprawidłowości polegające na podaniu w oznakowaniu i specyfikacjach produktu, składników które faktycznie nie były wykorzystane w procesie produkcji, wskazują na niewłaściwą jakość handlową. Organy nie kwestionowały, że kontrolowane czekolady spełniają wymagania przewidziane dla wyrobów czekoladowych wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002 r. Powodem wymierzenia kary pieniężnej było stwierdzenie, że część składników deklarowanych w składzie tych produktów (tłuszcz roślinny, mleko w proszku odtłuszczone, tłuszcz mleczny) nie zostało użytych w procesie produkcji. Taki sposób oznakowania wprowadza konsumenta w błąd co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego składu. Skład produktu powinien zawierać informacje o faktycznie zastosowanych składnikach. Konsument nabywając wyroby czekoladowe powinien mieć podane w oznakowaniu prawdziwe informacje o danym produkcie co do jego rodzaju i składu. W tym stanie rzeczy uprawnione jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że oznakowanie zakwestionowanych wyrobów czekoladowych wprowadza konsumenta w błąd i tym samym narusza przepisy o jakości handlowej. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.