II GSK 2234/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T P Spółki z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2900/13 w sprawie ze skargi T P Spółki z o.o. w W na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T P Spółki z o.o. w W na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) oddalił skargę T P Sp. z o.o. z siedzibą w W (dalej: Spółka) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zmieniającej koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Spółka uzyskała 2 lutego 1999 r. koncesję na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Koncesja została zmieniona decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia 5 stycznia 2007 r. W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę koncesji wynosi 1.346.040 zł. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji, w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. W piśmie wniesiono również o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, że z powodu upływu 5-letniego okresu od dnia doręczenia decyzji nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł. W dniu 13 listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zmiany koncesji w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył to postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]sierpnia 2013 r. Prezes KRRiT utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 201 3 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że koncesja z dnia 2 lutego 1999 r. wygasła z dniem 2 lutego 2009 r., a wraz z nią wygasła decyzja zmieniająca tę koncesję. Organ nie mógł wydać w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Powołując się na treść art. 40b ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r., Nr 43, poz. 226 ze zm.), dalej: u.r.t., Przewodniczący KRRiT uznał, że do postępowania koncesyjnego nie ma zastosowania cała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej: u.s.d.g., w szczególności brak jest odesłania do art. 11 tej ustawy. W związku z tym nie można uznać, że w sprawie doszło do wydania "milczącej decyzji". WSA w W oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro wygasła sama koncesja, to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające i nie było potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., gdyż z upływem określonego w decyzji okresu doszło automatycznie do usunięcia z obrotu prawnego wszystkich decyzji, w tym decyzji zmieniającej z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym samym nie mogło także dojść do naruszenia przepisów u.s.d.g., ponieważ koncesja wygasła przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, co skutkuje brakiem możliwości zmiany decyzji koncesyjnej także w trybie art. 11 pkt 9 u.s.d.g. Nie można zatem uznać, że przez "milczenie" organ doprowadził do zmiany koncesji, zgodnie z wnioskiem strony. WSA zwrócił uwagę, że z aktualnej treści art. 40b u.r.t. wynika, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten wcześniej brzmiał następująco: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej - wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 (pkt 2.2.1). Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest zatem art. 40 ust. 1 u.r.t. Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie: Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności decyzji Przewodniczącego KRRiT, z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzje l i II instancji powinny zostać uchylone z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem skarżącej przysługiwało prawo do wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy wynikające wprost z przepisów Konstytucji; - 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145a k.p.a. polegającym na umorzeniu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy organ powinien stwierdzić, że uchylenie decyzji nie jest możliwe z uwagi na upływ pięcioletniego terminu wynikającego z art. 146 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a., ale sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa; - 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRRiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 oraz art. 9, art. 8 i art. 12 k.p.a., która miała wpływ na wynik sprawy, jej skutkiem było bowiem wydanie decyzji w stanie prawnym mniej korzystnym dla skarżącej. Przepisów prawa materialnego: - art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie u.s.d.g. w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do Rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. i u.s.d.g. oraz zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku - a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; - art. 40 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczania opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; - art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 pdp 2) części III Załącznika do tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za udzielenie koncesji w wysokości 82 zł; - art. 32 w zw. art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na wygaśnięcie decyzji koncesyjnej, a w rezultacie sanowaniu przez Skarb Państwa opłaty pobranej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów u.r.t., co spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej na jej niekorzyść w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji tylko z tego powodu, że koncesja wygasła przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, chociaż Spółce przysługuje prawo podmiotowe do wznowienia postępowania i odzyskania opłat zapłaconych na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją (art. 190 ust. 4 i art. 77 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, bowiem ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i sposób kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być oceniony dopiero po ustaleniu, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna Spółki podnosi jako zarzut procesowy naruszenia czterech grup przepisów procesowych, które w jej ocenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza przedstawionych naruszeń, których dopuścił się organ i które zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji pozwala stwierdzić, że mają one różną doniosłość prawną z punktu widzenia wpływu na poprawność skarżonego wyroku. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest podnoszone przez Spółkę naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi złożonej przez Spółkę, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż decyzja będąca jej przedmiotem wydana została z naruszeniem prawa, bowiem bezzasadnie przyjęła, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wznowieniowego. Akceptowanie takiego stanowiska organu przez Sąd I instancji przejawiające się oddaleniem skargi Spółki, pozostaje w sprzeczności z treścią powołanych w zarzucie norm prawnych. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd II instancji akceptuje i podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wznowienie postępowania w sprawie opłaty koncesyjnej określonej decyzją Przewodniczącego KRRiT i merytoryczne orzekanie w tej sprawie, w sytuacji gdy koncesja wygasła w chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego, jest prawnie niedopuszczalne, bowiem nie ma przedmiotu (decyzji), która mogłaby zostać oceniona we wznowionym postępowaniu. W takim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, zatem jedynym możliwym orzeczeniem w takiej sprawie jest umorzenie postępowania wznowieniowego. Podejmując takie rozstrzygnięcie Przewodniczący KRRiT nie naruszył prawa, zatem oddalenie skargi na decyzję tego organu nie jest niezgodne z prawem. Z tego wynika wniosek, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu II instancji nie doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przed WSA w W do naruszenia art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Przewodniczący KRRiT swoim rozstrzygnięciem nie uchybił wynikającym z nich normom prawnym. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została ostateczna decyzja, stanowi podstawę do wznowienia postępowania zmierzającego do weryfikacji rozstrzygnięcia, które oparte zostało o niekonstytucyjny przepis prawa. Z treści tego przepisu wynika nakaz wznowienia postępowania, jednak nie wynikają z niego konsekwencje jakie przedstawiła skarga kasacyjna. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Spółki, że podstawa wznowienia przyjęta w art. 145a k.p.a. jest szczególną przesłanką wznowieniową, o innym charakterze niż te, które wskazano w art. 145 § 1 k.p.a. Z tej tezy nie wynika jednak, że wznowienie postępowania administracyjnego po orzeczeniu TK, w którym została zakwestionowana konstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji, może być prowadzone według innych zasad niż te, które określono w k.p.a. Jest tak dlatego, że art. 190 ust. 4 Konstytucji kształtując uprawnienie do wznowienia postępowania po wyroku TK stanowi, że takie postępowanie ma być przeprowadzone w sposób i na zasadach właściwych dla danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie tryb i zasady prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a. Z tego powodu nie można abstrahować od istniejącej w k.p.a. regulacji instytucji wznowienia postępowania. Z treści przepisów regulujących tę materię wynika jednoznacznie, że we wznowionym postępowaniu organ może odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji albo może ją uchylić i orzec co do meritum, jeżeli istniały przesłanki wznowienia. Organ może również wydać decyzję, że decyzja pierwotna, w stosunku do której wznowiono postępowanie, została wydana z naruszeniem prawa. Jednak to ostatnie rozstrzygnięcie może zapaść tylko w ściśle oznaczonych przypadkach, a więc tych, o których stanowi art. 146 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że wskazane nim rozstrzygnięcie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy doszło do "przedawnienia", a więc wówczas, gdy upłynął określony w ustawie termin, który warunkuje możliwość uchylenia decyzji. Zatem chodzi o sytuacje, gdy decyzja będąca przedmiotem wznowienia funkcjonuje w porządku prawnym, jednak ze względu na przewidziany w k.p.a. upływ terminów przypisanych określonym przesłankom z art. 145 § 1 k.p.a. (5, 10 lat) nie można uchylić decyzji, pomimo że byłyby formalne podstawy do jej zmiany ze względu na to, że została wydana w wadliwie prowadzonym postępowaniu i z tego względu jest traktowana przez porządek prawny jako rozstrzygnięcie wadliwe. Sprawa Spółki nie odnosi się do takiej sytuacji, dlatego też nie mogą mieć do niej zastosowania regulacje z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przecież o decyzję, która istnieje w porządku prawnym, a od jej wydania w wadliwie prowadzonym postępowaniu upłynął prawem przewidziany czas. Chodzi o decyzję, która utraciła moc prawną jeszcze przed orzeczeniem TK o niezgodności przepisów z Konstytucją RP oraz przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji przyjąć należy, jak uczynił to organ, a podzielił Sąd I instancji, że postępowanie wznowieniowe nie ma przedmiotu, który mógłby podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, z tego więc powodu postępowanie było bezprzedmiotowe ze względu przedmiotowego. Pojawienie się takiej sytuacji zawsze musi prowadzić do jego umorzenia. Art. 151 k.p.a. nie wskazuje na możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego, nie oznacza to jednak, jak twierdzi Spółka, że ten sposób zakończenia sprawy wznowieniowej łamie przepisy prawa. Sąd I instancji przyjął, a NSA podziela stanowisko, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym. Taki pogląd jest podzielany zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Konieczność stosowania art. 105 § 1 k.p.a. wynika z tego, że w chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145a k.p.a. nie było przedmiotu, a więc koncesji, którego mogło dotyczyć wznowienie, zatem organ nie mógł orzekać na podstawie art. 151 k.p.a. Z tego powodu zarzut naruszenia tego przepisu, potwierdzony także na rozprawie przed NSA, nie mógł odnieść prawnego skutku. Z tych względów przyjąć należy, że nietrafne i nieusprawiedliwione są wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. związku z art. 151 p.p.s.a. i właściwymi przepisami k.p.a. oraz Konstytucji RP odnoszącymi się do wznowienia postępowania w sprawie opłaty koncesyjnej. Bez znaczenia dla istoty sprawy jest to, że kwestionowane przez Spółkę opłaty były określane decyzjami zmieniającymi wydawanymi na przestrzeni lat, w których obowiązywała koncesja. Decyzje zmieniające, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, mają niesamodzielny byt prawny, w związku z czym nie mogły one w żaden sposób modyfikować mocy wiążącej decyzji terminowej jaką jest koncesja. Zdaniem NSA chybiony jest także zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W jego ramach Spółka twierdzi, że decyzja umarzająca postępowanie wznowieniowe zapadła w sprawie, w której istniała decyzja wcześniejsza, wprawdzie będąca rozstrzygnięciem "milczącym", to jednak dopuszczalnym na podstawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W tym zakresie Sąd II instancji potwierdza własny pogląd wypowiedziany wielokrotnie w odniesieniu do treści i charakteru rozstrzygnięcia, dla którego podstawą prawną może być art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Pogląd ten jest Spółce znany, bowiem sformułowany również na gruncie spraw z jej udziałem. Jego istota sprowadza się do tego, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego decyzją związaną z wykonywaniem działalności przez przedsiębiorcę nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2015 r., II GSK 1455/14, CBOIS). Skoro tak, to we wznowionym postępowaniu, którego przedmiotem była koncesja udzielona Spółce, nie mogła zapaść decyzja w milczący sposób, zatem takie rozstrzygnięcie nie istniało, a to oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazanych w rozpoznawanym zarzucie, wobec czego należy ten zarzut uznać niezasadny. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA stwierdza, że są one nietrafne, gdyż odnoszą się do kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygania przez organ, a więc oceny przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że w postępowaniu umorzeniowym rozstrzygany jest problem bezprzedmiotowości postępowania, a skoro tak, to nie można w takim postępowaniu kwestionować wykładni i stosowania przepisów materialnych, bo te nie są w nim stosowane. Podnoszenie naruszenia tych przepisów przez Spółkę jest niezasadne, a przez to takie zarzuty muszą być uznane za nieskuteczne. To, że Sąd I instancji w sposób ograniczony odnosił się w uzasadnieniu wyroku do kwestii materialnych wynikało z zarzutów skargi, a Sąd rozpoznając skargę musi się do nich odnosić. Podobnie Sąd II instancji podniósł ten problem ale tylko ze względu na zarzut procesowy skargi kasacyjnej, który nawiązywał do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.