II SA/Wr 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i rozsypywaniu go oraz uwałowaniu na całej powierzchni działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i rozsypywaniu go oraz uwałowaniu na całej powierzchni działek nr 13/1 i 13/2 (7419 m² i 7420 m² - łącznie 14839 m²) we W., obręb L.P., zgłoszonego przez spółkę T. Sp.z o.o. w dniu 12 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że do zgłoszenia inwestor dołączył mapę zasadniczą z naniesionymi granicami nieruchomości objętych zgłoszeniem. Prezydent W. stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 2 zawiera zamknięty katalog robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Wśród nich brak jest robót budowlanych polegających na niwelacji terenu. Procedura zgłoszenia jest procedurą uproszczoną i jej zastosowanie ograniczone jest do enumeratywnie wymienionych robót, bez możliwości zastosowania interpretacji rozszerzającej. Stwierdzając, że wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, Prezydent W. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego orzekł jak wyżej. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji strona skarżąca T. Sp.z o.o. wniosła o jej uchylenie wywodząc, że zgłoszone roboty "nie stanowią budowli ani budynku i w związku z tym decyzja nie jest zgodna z obowiązującym prawem". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 30 ustawy Prawo budowlane. Przywołując jego treść oraz art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego Wojewoda podał, że planowany zakres prac obejmuje zamiar wykonania robót budowlanych polegających na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i rozsypywaniu go oraz uwałowaniu na całej powierzchni działek nr 13/1 i 13/2, AM-13, obręb L.P. we W.. Z przedłożonej kserokopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji wynika, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem mają być wykonane w związku z zamiarem budowy placu postojowego i manewrowego wraz z wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi w ramach rozbudowy bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców. Powyższe potwierdza kserokopia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach niniejszej inwestycji, w której stwierdza się, iż rozbudowa bazy ma na celu poprawienie warunków obrotu owocami i warzywami, przede wszystkim w zakresie organizacji ruchu i komunikacji. Organ stwierdził, że w świetle powyższego przewidywane w zgłoszeniu roboty powiązane są z zamiarem budowy zespołu obiektów i urządzeń budowlanych, a to placu manewrowego i postojowego oraz ciągów wewnętrznej komunikacji. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 637/07 (LEX nr 491840) organ podkreślił, że realizacja robót budowlanych dotyczących wykonania ciągów komunikacyjnych i placów manewrowych nie została zwolniona na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł następnie, że jakkolwiek przepis art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wymienia expressis verbis place postojowe i place pod śmietniki jako urządzenia budowlane, a nie obiekty budowlane, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nierzadko wskazuje się, że place co do zasady są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1945/04 (LEX nr 194730) organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie plac postojowy zgłaszającego ma pełnić funkcję identyczną jak plac na maszyny rolnicze, gdyż mają na nim stacjonować pojazdy dostawcze. Jest to o tyle istotne, iż tylko budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę do 10 miejsc włącznie. Zwolnienie to nie obejmuje więc zamiaru budowy miejsc postojowych na samochody inne niż osobowe, w tym placów postojowych na samochody dostawcze o niewiadomej liczbie miejsc postojowych. Wskazując na powyższe Wojewoda D. stwierdził, że analizowane przedsięwzięcie budowlane nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ zmierza finalnie (w formie prac przygotowawczych lub bezpośredniej realizacji inwestycji) do wykonania robót budowlanych (budowy placu postojowego dla samochodów dostawczych oraz ciągów komunikacji wewnętrznej, do których należy zaliczyć także tzw. place manewrowe) niezwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązany był wnieść sprzeciw. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył T. Sp.z o.o. Strona skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) naruszenie art. 28, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane – "poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy, polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisów; 2) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane – "poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: niezastosowaniu dyspozycji ww. przepisu w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że strona skarżąca chciała dokonać jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Rozwijając podniesione zarzuty w uzasadnieniu skargi wywodzono, że zgłoszone przez T. Sp.z o.o. prace mieszczą się w przepisie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i nie wymagają pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 podkreślono, że "Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń", przy czym "Dokonując zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej". W opinii strony skarżącej, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zwrócić uwagę na precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego i zastosowanie adekwatnej do tego kwalifikacji prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 3, 7 i 9 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (pkt 3); robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (pkt 9). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 352/13 – LEX nr 1356316). Wskazywano przy tym, że ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/05 – LEX nr 198861). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców wraz z niezbędnymi elementami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Program tej inwestycji obejmuje m.in. "utwardzenie terenu (plac postojowy i manewrowy, wewnętrzne ciągi komunikacyjne)". W dniu [...] r. Prezydent W. podjął decyzję nr [...], l.dz. 265,1967,2202, o środowiskowych uwarunkowaniach powyższej inwestycji, w której podano w szczególności, że rozbudowa bazy ma na celu poprawienie warunków obrotu owocami i warzywami, przede wszystkim w zakresie organizacji ruchu i komunikacji. Biorąc pod uwagę treść powyższych decyzji zgodzić się należy z Wojewodą D., że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem mają być wykonane w związku z zamiarem budowy placu postojowego i manewrowego wraz z wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi w ramach rozbudowy bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców. Przewidywane w zgłoszeniu roboty budowlane są więc powiązane z zamiarem budowy zespołu obiektów i urządzeń budowlanych, a zatem stanowią element szerszego zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe sprawia, że wobec braku możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, należało wnieść sprzeciw wobec zamiaru ich wykonania na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy nie znajdują one uzasadnienia. Skoro bowiem przedmiotowe roboty budowlane stanowią składową większego zamierzenia inwestycyjnego, wymagającego pozwolenia na budowę, to w odniesieniu do nich zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie obowiązuje (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1143/12 – LEX nr 1234304). Przywoływany zaś w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 dotyczył samowoli budowlanej, a nie sprzeciwu wnoszonego na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Wyrok ten odnosił się więc do innej problematyki niż będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.