II SA/Gl 637/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. i Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. i Z. P. w sprawie samowolnej budowy drogi na sąsiedniej działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie drogi przejazdowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w J. przy ul. [...], stanowiących własność J. S. Wobec wniesienia odwołania przez K. i Z. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie na skutek skargi wniesionej przez K. i Z. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 1850/03 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W motywach tego orzeczenia wskazano, że przedmiotem postępowania było samowolne wykonanie drogi wyłącznie na działce nr [...], położonej w J. przy ul. [...]. W ocenie Sądu umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne, gdyż nie wyjaśniono szeregu istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na jego wynik. Stanowisko organów dotyczące budowy kanalizacji oraz prac związanych z uporządkowaniem terenu nie zostało zaaprobowane przez Sąd, gdyż pozwolenie na budowę kanalizacji nie dotyczyło działki nr [...], a więc nie mogły być na niej prowadzone żadne roboty budowlane. Organy nadzoru budowlanego winny więc przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie aktualnego sposobu zagospodarowania wspomnianej nieruchomości, w tym poczynić ustalenia, jakie konkretne prace wykonano na tej działce, czy doszło do budowy obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. P., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi K. i Z. P. wniesionej na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 193/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zaznaczył, że pomimo oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku, tj. z dnia [...] r., organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu prowadziły postępowanie w stosunku do robót wykonanych na działce nr [...], nie zaś [...] jak wskazano to w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia. Ponadto w toku postępowania organ ograniczył się do skorzystania z dowodu w postaci oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej, a zaniechał dokonania oględzin nieruchomości. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było nieustalenie, czy, kiedy i jakie roboty zostały wykonane na działce nr [...] oraz jaki jest aktualny stan tej działki. Nie wyjaśniono przy tym również, czy wykonanie na działce nr [...] nawierzchni tłuczniowej pozwoliło na stworzenie ciągu komunikacyjnego, z którego mogą korzystać wszelkie środki transportu, a nie tylko te o określonej masie. W związku z tym, formułując zalecenia pod adresem organów Sąd podkreślił, iż w ponownym postępowaniu winny wykonać wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 czerwca 2005 r., w szczególności zaś należało dokonać oględzin nieruchomości z udziałem stron. Oprócz tego postępowanie dowodowe i jego ocena powinno objąć cały materiał, a więc również dokumentację fotograficzną sporządzoną przez skarżących. W toku ponownego rozpoznania sprawy w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomościach należących do inwestora – J. S., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie wybudowania drogi przejazdowej na działkach nr [...] i [...] położonych w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na wyniki kontroli, że na terenie wymienionej nieruchomości nie wykonano żadnych robót pozwalających stwierdzić, że znajduje się tam droga. Brak jest nawierzchni z krawężnikami, a cała nieruchomość stanowi plac z utwardzonego gruntu rodzimego z elementami kruszywa. Na wysokości granicy z nieruchomością K. i Z. P. teren ten jest porośnięty trawą, a na trasie przejazdu położone są palety. Nie stwierdzono śladów przejazdu pojazdów mechanicznych. Organ zauważył, że na nieruchomości wykonano kanalizację, a po zakończeniu tej inwestycji teren został uporządkowany. Nie stwierdzono zarazem, aby nawierzchnia była przystosowana do ruchu ciężkich samochodów. W odwołaniu od tej decyzji K. i Z. P. wnieśli o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, a ponadto o wyłączenie organu pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucili naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej polegające m.in. na nieprzeprowadzeniu oględzin, uniemożliwieniu swobodnego wypowiedzenia się stronom na temat zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewykonaniu zaleceń zawartych w poprzednich wyrokach Sądu. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] nie stwierdzono istnienia drogi dojazdowej do zabudowań stanowiących własność J. S. Na terenie tym nie ma bowiem krawężników ani też nawierzchni, nie wykonano na niej żadnych robót związanych z budową drogi. Kontrola była wynikiem zaleceń wskazanych w wyroku sądu administracyjnego, a odwołujący się zostali powiadomieni o jej terminie. Mieli zatem możliwość wzięcia udziału we wspomnianych czynnościach i zajęcia stanowiska odnośnie poczynionych w ich trakcie ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. i Z. P. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kpa, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 6-9, art. 79 – 80 kpa i art. 85 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez nich zarzutów, jak również nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Sądu. Postępowanie administracyjne nadal jest prowadzone w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na działce nr [...], zaś ustalenia w tym zakresie są traktowane jako dowody dotyczące działki nr [...]. W ten sposób powtarzane są twierdzenia, że na działce nr [...] nie zrealizowano w istocie żadnych robót, gdyż po wykonaniu kanalizacji utwardzono jedynie jej nawierzchnię. Skarżący podkreślili, że kanalizacja przebiega przez działkę nr [...], a działka nr [...] znajdowała się poza granicami inwestycji prowadzonej przez J. S. Służy ona obecnie jako droga dojazdowa do składu materiałów budowlanych, co udokumentowane zostało załączonymi do skargi zdjęciami. Dalsze zarzuty dotyczyły sposobu ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, w szczególności zaś kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawarta w skardze argumentacja była podnoszona przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego, zaś organ ustosunkował się do zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 20 grudnia 2007 r., skarżący K. i Z. P. zakwestionowali twierdzenia organu odwoławczego zawarte zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Ich zdaniem zmiana zagospodarowania działek nr [...] i [...] wymagała pozwolenia na budowę, którego wszakże inwestor nie uzyskał. Zagospodarowanie działki nr [...] sprawia, że do prawidłowego korzystania ze znajdujących się na jej terenie zabudowań konieczne jest korzystanie z działki nr [...] do obsługi komunikacyjnej, co daje podstawy do twierdzenia, że na jej terenie znajduje się droga dojazdowa. Oprócz tego skarżący po raz kolejny zaakcentowali, że przedstawione przez nich dowody w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawiającej pojazdy poruszające się po działce nr [...] są pomijane przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Ustosunkowując się do treści wspomnianego pisma [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do stwierdzenia, że na działce nr [...] znajdują się obiekty budowlane, których wykonanie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, iż działka ta jest utwardzona przez ruch pojazdów stanowi wynik realizacji budowy na działce nr [...] i związanego z tym dostarczania materiałów budowlanych. Organ podkreślił, że skarżący w sposób wybiórczy traktują ujawnione w toku postępowania okoliczności, akcentując jedynie te, które przemawiają za potwierdzeniem stawianych przez nich tez. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się postawiony w niej zarzut wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie wykonywanie administracji przez orzekające organy nadzoru budowlanego stanowiło już przedmiot kontroli sądowej. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, oraz Sąd w trakcie ponownej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 1850/03 wyraził ocenę prawną i zawarł precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. Wobec niezastosowania się przez organy nadzoru budowlanego do tej oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kolejnego wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 193/06 w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał organom jakie okoliczności winny mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie, odwołując się do poprzedniego orzeczenia, stwierdził, że pozostaje w mocy wyrażona ocena prawna, a "w postępowaniu ponownym organy orzekające powinny wykonać wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ka 1850/03". Oznacza to, że przy braku zmiany stanu prawnego oraz istotnych okoliczności faktycznych organy nadzoru budowlanego związane były oceną prawną i wypływającymi z niej wskazaniami, które – na co zwrócono już uwagę – były precyzyjne, przejrzyste i jednoznaczne. Zgodzić się trzeba z zarzutem skarżących, że organy nie w pełni zastosowały się do wiążącej ich oceny prawnej. Przede wszystkim nie została przeprowadzona czynność procesowa w postaci oględzin w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, co zostało szczególnie uwypuklone w uzasadnieniu ostatniego powołanego wyżej wyroku. Organ pierwszej instancji zdecydował się zaś na dokonanie w dniu [...] r. kontroli, utrwalonej lapidarnym protokołem z tego dnia. To uchybienie procesowe w ostatecznym wyniku mogłoby nie mieć wpływu na końcowy wynik sprawy, gdyby w trakcie tej czynności poczyniono ustalenia odpowiadające wskazaniom Sądu. Wszak nie jest istotne nazwanie określonej czynności "kontrolą" w sytuacji, gdyby w rzeczy samej przeprowadzono dowód z oględzin tym bardziej, że strony, w tym skarżący zostali zawiadomieni o czynności z odpowiednim wyprzedzeniem ([...] r.). Uczestnictwo strony w oględzinach jest zaś jej uprawnieniem, nie obowiązkiem. Poczynione ustalenia, że na nieruchomości w J. przy ulicy [...] brak jest nawierzchni mogącej wskazywać, że urządzono drogę przejazdową, że brak jest krawężników, że brak jest widocznych elementów utwardzenia po nawiezieniu tłucznia czy kruszywa (ustalenia te stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięć organów) jeszcze nie oznacza, że zastosowano się w pełni do wskazań Sądu. W trakcie przeprowadzonej czynności, nazwanej kontrolą, nie ustalono gęstości nawierzchni, jej trwałości połączenia z podłożem, grubości. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r. podniósł te okoliczności mając na względzie zarzuty skarżących, iż część nieruchomości uczestniczki stanowi drogę służącą przejazdowi ciężkimi samochodami ciężarowymi, a fragment tej nieruchomości (pas przejazdu) został utwardzony po nawiezieniu materiałów, co umożliwiło przejazd samochodów o tonażu nawet do 40 ton. To sporne zagadnienie w dalszym ciągu nie zostało wyjaśnione w stopniu umożliwiającym podjęcie finalnego rozstrzygnięcia. Nie są to jedyne uchybienia organów. Na poprzednim etapie postępowania przeprowadzony został dowód z opinii biegłego (oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji budowlanej), autorstwa S. K. i C. K. Do tej opinii nie odniosły się organy nadzoru budowlanego, organ pierwszej instancji w ogóle, zaś organ odwoławczy jedynie zasygnalizował, że sporządzona została ocena techniczna. Potrzeba zaś odniesienia się do tego dowodu była niezbędna z dwóch powodów; po pierwsze – wskazał na to Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., zwracając przy tym uwagę na stwierdzone nieścisłości i po drugie – zgodnie z art. 80 Kpa organ administracyjny obowiązany jest poddać ocenie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wyrazić należy zapatrywanie, że poprawnie przeprowadzone dowody z oględzin nieruchomości i opinii biegłego (oceny rzeczoznawców) oraz materiału fotograficznego stanowiłyby wystarczający materiał do podjęcia rozstrzygnięcia. W świetle powyższych uchybień usprawiedliwiony staje się zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. Należy wskazać, że czynność w postaci kontroli przeprowadzona została w dniu [...] r., zaś decyzję organ wydał w dniu [...] r. Na potrzebę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zwracał uwagę Sąd w obu powołanych orzeczeniach wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Z kolei organ odwoławczy odstępując od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu (w tym wniosku o wyłączenie organu pierwszej instancji) dodatkowo naruszył proceduralną normę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Z tych wszystkich względów nie mogły się ostać w obrocie prawnym obie kontrolowane decyzje, jako że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach dwóch wyroków sądu administracyjnego, zatem z obrazą art. 153 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a stosownie do wyniku sprawy stwierdził na podstawie art. 152 P.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. To ostatnie orzeczenie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do opłaty sądowej – uiszczonego wpisu od skargi (art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy ocenę prawną zawartą w dotychczas wydanych orzeczeniach Sądu i zastosują się do podanych w nich wskazań co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności przeanalizuje organ pierwszej instancji cały zebrany dotychczas materiał dowodowy poczynając od chwili wszczęcia postępowania. Następnie przeprowadzi dowód z oględzin nieruchomości, uprzednio zawiadamiając strony o terminie oględzin. Rozważy przy tym organ potrzebę wzięcia udziału w tej czynności procesowej rzeczoznawcy, autora oceny technicznej, względnie – w zależności od ustaleń na oględzinach – zleci dokonanie uzupełniającej oceny w trybie art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na końcowym etapie postępowania umożliwi organ wszystkim stronom wypowiedzenie się co do zebranych (wszystkich) dowodów. Dopiero tak zgromadzony materiał stanowić może podstawę do jego oceny, rozważań i decyzyjnego rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę, że nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą, a zatem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Wówczas nie ma znaczenia, że tak utrwalona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 9, poz. 115 ze zm.) albo że nie odpowiada warunkom techniczno-budowlanym wynikającym z przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie. Dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na działce nr [...] nie doszło do wykonania robót budowlanych podlegających reżimowi Prawa budowlanego, umożliwi to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.