II SA/Ka 1850/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K.P. i Z.P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Jak wynika z akt sprawy, [...]r. K. i Z. P. skierowali do Prezydenta Miasta J. skargę dotyczącą budowy drogi na działce nr [...], sąsiadującej z ich nieruchomością. Kopia pisma została wysłana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Do dnia [...]r. nie zostały w sprawie podjęte czynności, w związku z czym skarżący ponowili swoją skargę. W jej następstwie Prezydent Miasta pismem z dnia [...]r. przekazał pismo K. i Z. P. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J., celem określenia, czy dokonane zagospodarowanie działki nr [...] stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu prawa budowlanego. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania drogi przejazdowej na działce nr [...] przy ul. [...] w J., stanowiącej własność J.S. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania J.S. [...]r. poinformowała, że na działkach nr [...] i [...] nie prowadziła żadnych robót budowlanych, a wykonana inwestycja, dotycząca budowy kanalizacji ogólnospławnej dla osiedla D.N. w J., została zrealizowana przez Urząd Miejski. Dnia [...]r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron oraz przedstawicieli Urzędu Miejskiego w J., której przedmiotem była droga na działce nr [...]. W jej trakcie Z.P. zwrócił uwagę, że droga została wybudowana na działce nr [...], a nie [...]. Przedstawiciel Urzędu Miejskiego podnosił natomiast, że wykonane prace miały miejsce w związku z wykonaną kanalizacją i zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym i zawartym porozumieniem z właścicielką działki. Protokół z rozprawy, w części następującej już po podpisach uczestniczących w niej stron, zawiera informacje dodatkowe, które nie zostały podpisane przez sporządzającego protokół i uczestniczących w czynności. Wobec ujawnionych w sprawie okoliczności, organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Prezydenta Miasta J., aby w związku z postępowaniem dotyczącym wykonanej nawierzchni tłuczniowej na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] udokumentowano, czy wykonane zabezpieczenie budowanej kanalizacji zostało wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. W odpowiedzi Prezydent Miasta wyjaśnił, że roboty kanalizacyjne na działce nr [...] stanowią wycinek ciągu kanalizacyjnego. Zabezpieczenie pasa robót kanalizacyjnych tłuczniem w miejscu prowadzenia robót wynikało z zalecenia projektanta o konieczności uzyskania warstwy mrozoodpornej. Grubość warstwy zabezpieczającej nie spełnia żadnych warunków, które kwalifikują ją jako nawierzchnię drogową. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie J. pozwolenia na budowę kanalizacji ogólnospławnej w osiedlu D.N. w J. m. in. na działce nr [...]. Pozwolenie to nie wymienia działki nr [...]. Do akt dołączono również porozumienie zawarte w dniu [...]r. między J.S. a Gminą J., zgodnie z którym J.S. wyraża zgodę na lokalizację na jej działkach nr [...] kanalizacji ogólnospławnej wraz ze studniami kanalizacyjnymi. Gmina J. natomiast zobowiązuje się do wyznaczenia przebiegu kanalizacji w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...], założenia włazów żeliwnych dostosowanych do obciążeń do 25 ton, zabezpieczenia urządzeń kanalizacji przed uszkodzeniami związanymi z możliwością używania na terenie działki transportu ciężkiego, zabezpieczenia gruntu przed osiadaniem na obszarze prowadzonych robót kanalizacyjnych poprzez umocnienie górnej warstwy tłuczniem lub gruzem oraz do przywrócenia terenu działki do stanu pierwotnego. Jak wynika z dziennika budowy przedmiotowej kanalizacji, zgodnie z dodatkowym porozumieniem zawartym z właścicielem działki, w pasie robót o szer. 3 m i długości 134 m wykonano dodatkowe utwardzenie tłuczniem kamiennym, grubość warstwy dolnej 10 cm, grubość warstwy górnej 5 cm. Utwardzenie wykonano walcem wibracyjnym. Wedle oświadczenia kierownika budowy, złożonego [...]r., budowa kanalizacji przy ul. [...] w J., zgodnie z dokumentacją, nie przewidywała wykonania utwardzenia tłuczniem. Utwardzenie było robotą dodatkową, wykonaną na zlecenie Gminy. Kierownik budowy oświadczył ponadto, że teren działek [...] i [...] został jedynie przywrócony do stanu poprzedniego. Protokolarnego odbioru zabezpieczenia gruntu w pasie robót kanalizacyjnych na działkach przy ul. [...] w J., poświadczającego wykonanie nawierzchni o grubości 15 cm z tłucznia kamiennego o wymiarach 135 m x 3 m, dokonano [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie drogi przejazdowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...] w J. przy ul. [...], należących do J.S. W uzasadnieniu podano, że na działkach [...] i [...] wykonane zostały roboty związane z budową kanalizacji, a zabudowany tłuczeń stanowi jedynie utwardzenie pasa robót kanalizacyjnych i ze względu na grubość nie kwalifikuje się jako nawierzchnia drogowa. Roboty kanalizacyjne zostały wykonane na działce nr [...], zaś ruch samochodów odbywa się również po działce [...], ta okoliczność nie jest jednak regulowana przepisami prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i Z. P., zarzucając organowi opieszałość w prowadzeniu sprawy. W odwołaniu podniesiono, że decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem prawa strony odwołującej się do czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Niezasadnie także włączono do sprawy kwestię wykonanej kanalizacji, która nie ma ze sprawą nic wspólnego. Wskazano, że droga, o którą chodzi wnioskodawcom postępowania, została wykonana przez J.S. w [...]r., a zatem przed budową kanalizacji, którą realizowano w [...]r.. Nadto kanalizację tę wykonywano wyłącznie na działce nr [...]. Przedmiotową drogę wykonano nawożąc tłuczeń na grubość 70 cm. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając je za zasadne. Podano, że warstwa tłucznia na posesji J.S. została wykonana podczas budowy kanalizacji ogólnospławnej przez Gminę J., na podstawie pozwolenia na budowę. Zabudowany tłuczeń stanowi jedynie zabezpieczenie pasa robót kanalizacyjnych, został wykonany zgodnie z zaleceniami projektanta i ze względu na grubość nie kwalifikuje się jako droga. Wykonana zaś przez J.S. przed budową kanalizacji nawierzchnia tłuczniowa została zniszczona, nie istnieje zatem jako przedmiot postępowania. Na wykonanie robót na działkach [...] i [...] nie było wydane pozwolenie na rzecz J.S., albowiem pozwoleniem na budowę kanalizacji dysponowała gmina. Roboty kanalizacyjne były wykonywane na działce nr [...] , [...] i [...], które stanowią jedną posesję. Ruch pojazdów po działkach trafnie został w ocenie organu zakwalifikowany, jako nie podlegający reżimowi prawa budowlanego. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach K. i H. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji jako wydanej bez wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że w sprawie została pominięta kwestia robót wykonanych na działce [...] przez J.S. oraz data wykonania tych robót, polegających na zdjęciu wierzchniej warstwy humusu oraz utwardzeniu i zabudowaniu nawierzchni działki 70 cm warstwą tłucznia. Roboty te doprowadziły do powstania drogi wykorzystywanej przez ciężkie samochody. Wskazano, że wykonywanie kanalizacji nie wyklucza faktu wcześniejszego wykonania wskazanych robót przez właścicielkę działki. Zarzucono organowi nadzoru budowlanego, iż bezpodstawnie przyjął istnienie związku między budową kanalizacji na działce nr [...] a utwardzeniem działki nr [...], jak również bezpodstawnie uznał, że wykonane samowolnie utwardzenie przestało istnieć. Jako bezzasadne oceniono włączenie do postępowania kwestii budowanej kanalizacji. Zarzucono również organowi opieszałość w prowadzeniu postępowania, w tym jego wszczęcie dopiero po upływie 1,5 roku od poinformowania o fakcie samowoli. W kwestii kwalifikacji stanu nawierzchni działki jako drogi podniesiono, że nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych ustaleń i dowodów, zaś wniosek organu, że nie wykonano drogi jest nieuzasadniony, albowiem po utwardzeniu działki warstwą 70 cm tłucznia możliwy jest przejazd 40 tonowymi pojazdami. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. poinformował, że skarga została uwzględniona w całości, albowiem organ odwoławczy na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) wydał decyzję z dnia [...]r., którą uchylił swoją decyzję z dnia [...]r oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu skarżący podtrzymali swoją skargę, zwracając uwagę, iż wydana decyzja nie uwzględnia skargi, albowiem zawiera analogiczne rozstrzygnięcie jak decyzja zaskarżona i wnieśli jednocześnie skargę na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Wyrokiem z dnia [...]r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2568/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wobec uchylenia przez Sąd decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był zarzut samowolnego wykonania drogi na działce nr [...] w J. przy ul. [...], należącej do J.S. W takiej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., co wynika z zawiadomienia z dnia [...]r. Ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja prawna winny zatem odnosić się do tej nieruchomości i ewentualnych robót na niej wykonanych. Roboty prowadzone na działkach innych nie były przedmiotem prowadzonego postępowania, a zatem ustalenia dotyczące takich robót nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 k.p.a., jest jego bezprzedmiotowość, a zatem sytuacja, w której ze względu na brak elementów konstytuujących stosunek administracyjnoprawny, nie można wydać decyzji, załatwiającej sprawę co do istoty. W kontrolowanym przypadku umorzenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych należy uznać za przedwczesne i nieuzasadnione. Wnioski wyprowadzone przez organy obu instancji co do rodzaju i zakresu robót przeprowadzonych na działce nr [...] w J. nie znajdują bowiem potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale. Z danych faktycznych, dotyczących innych nieruchomości, nie można bowiem wyprowadzać wniosków dotyczących tej działki, podobnie wniosków takich nie można wyprowadzać z danych, które ustalono w odniesieniu do bliżej nie oznaczonej działki. Takie rozumowanie narusza zasady wnioskowania, a bazująca na nim argumentacja nie może zostać uznana za przekonującą. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że powoływane przez organy nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę kanalizacji nr [...] z dnia [...]r. dotyczyło działki [...] i niewątpliwie nie wymieniało działki [...] jako objętej inwestycją. Na działce [...] nie mogły zatem w sposób legalny być prowadzone żadne roboty związane z budową kanalizacji ogólnospławnej, a argument użyty w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż działki [...], [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość i na wszystkich tych działkach prowadzona była budowa, należy uznać za pozbawiony znaczenia. Jeżeli budowa kanalizacji została wykonana zgodnie z pozwoleniem, to roboty winny dotyczyć działki nr [...], co nie stoi w sprzeczności z treścią zawartego porozumienia między Gminą a J.S., w § 3 mowa jest bowiem o wyznaczeniu przebiegu kanalizacji w odległości 1, 5 m od granicy działki [...], co nie oznacza, że kanalizacja ma przebiegać poza terenem działki [...]. Lokalizacja poza terenem działki byłaby wszak sprzeczna z udzielonym pozwoleniem na budowę. Analogicznie utwardzenie pasa robót kanalizacyjnych mogło zatem dotyczyć terenu działki [...]. Reasumując, należy uznać, iż argument z powołaniem się na wykonanie na działce [...] prac związanych z budową kanalizacji przez Gminę J. na podstawie pozwolenia nr [...] nie jest możliwy w sprawie do uznania. W sprawie nie została również wyjaśniona, podnoszona przez skarżących, rozbieżność dotycząca różnic w datach, między wykonaniem prac na działce nr [...] a udzieleniem pozwolenia na budowę kanalizacji i rozpoczęciem jej budowy. Z materiału sprawy, w szczególności z oświadczenia kierownika budowy kanalizacji, wynika, że wykonanie utwardzenia pasa robót kanalizacyjnych nie było objęte projektem budowy, stanowiło robotę dodatkową, a teren działek został przywrócony do stanu poprzedniego. Sytuacja taka zgadza się ze zobowiązaniem wynikającym dla Gminy z porozumienia z dnia [...]r. W sprawie organy nie odniosły się jednak do tej kwestii, w szczególności nie poddały analizie jak wyglądał stan poprzedni działek. Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z zawartym porozumieniem, Gmina J. zobowiązując się do przywrócenia poprzedniego stanu działek, przyjęła na siebie obowiązek zabezpieczenia urządzeń kanalizacyjnych przed uszkodzeniami, w związku z możliwością używania na terenie działki transportu ciężkiego, oraz zastosowania włazów żeliwnych dostosowanych do obciążeń 25 ton. Jednocześnie jako zupełnie nieuprawniony należy w świetle powyższych okoliczności uznać wniosek organów, iż wobec wykonania prac przez inwestora kanalizacji, przestał istnieć przedmiot postępowania, jakim był stan wywołany robotami przeprowadzonymi przez właścicielkę działki. Wadliwie został przy tym przez organy nadzoru budowlanego ustalony charakter prawny porozumienia zawartego między Gminą J. a J.S. [...]r. Porozumienie to ma charakter umowy cywilnoprawnej, rodzącej prawa i obowiązki dla stron ją zawierających. Umowa ta nie może jednak sanować czy modyfikować sfery obowiązków publiczno- i administracyjnoprawnych podmiotów. Fakt zatem, że w jej wykonaniu Gmina przywróciła działki do stanu poprzedniego, nie oznacza, iż zdjęło to odpowiedzialność z właściciela działek za uprzednie, niezgodne z prawem, działania lub zaniechania.. Nadto, również w tym zakresie nie ustalono precyzyjnie, na terenie której z działek prowadzono określone roboty. W sprawie podnoszono, że J.S. dokonała utwardzenia terenu działki [...] tłuczniem na grubość 70 cm, dokonując jego zabudowania tak, że obecnie mogą po działce jeździć samochody o ładowności do 40 ton. W przekonaniu Sądu zebrany w sprawie materiał i przestawiony przez organy sposób argumentacji nie pozwalają na przyjęcie, że właścicielka takich robót nie wykonała. Argumenty, iż roboty te były wykonane w toku realizacji innej inwestycji, objętej pozwoleniem, nie znajdują uzasadnienia. Sam fakt wykonania jakichkolwiek robót na działce nie warunkuje jednak jeszcze władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Prowadzenie postępowania przez te organy jest uzależnione od wykazania, że na działce [...] doszło do samowolnego wykonanie robót objętych reglamentacją prawa budowlanego, a zatem że wykonany został obiekt budowlany. W sprawie organy obu instancji, odnosząc się do stanu wykonanych prac uznały, że wykonane utwardzenie nie stanowi drogi, albowiem ze względu na grubość nie spełnia technicznych parametrów drogi. W przekonaniu Sądu również w tym zakresie wniosek organów administracji nie jest uzasadniony. Droga stanowi obiekt budowlany stanowiący budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także prace polegające na montażu, remoncie, lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane nie są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mogą być prowadzone w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu. Należy zgodzić się z poglądem, że nie stanowi budowy drogi w rozumieniu prawa budowlanego samo nawiezienie tłucznia czy innego materiału utwardzającego podłoże i wysypanie nim działki. Wniosek taki nie jest jednak uzasadniony w sytuacji, gdy dochodzi do trwałego połączenia materiału utwardzającego z podłożem, o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstaje powierzchnia służąca trwale celom komunikacji. Nie jest przy tym konieczne, aby taka droga miała status drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), czy też odpowiadała wszystkim standardom technicznym drogi publicznej, wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Reżimem prawa budowlanego, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, są objęte obiekty, które powstały w wyniku prowadzonych robót budowlanych i stanowią drogę, jakkolwiek droga ta nie musi mieć statusu drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie podnoszono, że na terenie działki doszło do zdjęcia wierzchniej warstwy humusu, a następnie nawiezienia warstwy 70 cm tłucznia i takiego jego zagęszczenia, że doszło do "zabudowania" tłucznia, jak to zostało określone w uzasadnieniach decyzji organów. Stan faktyczny powstały w efekcie tych czynności pozwala na ruch ciężkich samochodów. Aby prawidłowo ocenić czy w sprawie doszło do budowy drogi, organy winny dokonać oględzin przedmiotowej działki, w celu sprawdzenia stanu wykonanej nawierzchni, jej gęstości, twardości, trwałości połączenia z podłożem, grubości. Dane te są bowiem niezbędne dla przeprowadzenia wywodu co do charakteru wykonanego obiektu. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z przepisem art. 152 powoływanej ustawy, Sąd był zobowiązany do określenia w wyroku, w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 i 202 § 2 powoływanej ustawy.