II SA/Ka 2568/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg K.P., Z.P. i J.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.P. i Z.P. kwotę [...] ([...]) złotych solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył wszczęte na skutek zawiadomienia K.P. i Z.P., postępowanie w sprawie drogi przejazdowej wybudowanej na działkach nr [...] i [...] w J. przy ul. [...], należących do J.S. Po rozpoznaniu odwołania K. i Z. P., rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Skargę na tę decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gliwicach wnieśli K. i Z. P., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego nie jest właściwa, albowiem w sprawie istnieją przesłanki do działania organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem zarzutów skarżących było nielegalne wybudowanie drogi na działkach należących do J.S. Po doręczeniu przez Sąd organowi odwoławczemu odpisu skargi, pismem z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że po rozpatrzeniu jej zarzutów, w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wydał decyzję z dnia [...]r., którą uwzględnił skargę w całości. Decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. została zaskarżona do sądu administracyjnego zarówno przez K. i Z. P. jak i przez J.S. Obie skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i wyrokowania pod sygn. II SA/Ka 2568/03, na podstawie art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną do sądu własną decyzję z dnia [...]r. w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. umarzającą postępowanie w sprawie drogi przejazdowej i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. W uzasadnieniu podano, że po rozpatrzeniu zarzutów skargi wniesionej do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...]r. organ II instancji doszedł do przekonania, że decyzje wydane w sprawie przez obie instancje podlegają uchyleniu a postępowanie prowadzone przed organami nadzoru umorzeniu, albowiem sprawa nie dotyczy samowolnej budowy drogi, lecz samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu i wykorzystywania go do powiększania składu materiałów budowlanych oraz przejazdu samochodów ciężarowych, wymaga zatem rozpoznania przez organ właściwy w sprawie. Akta sprawy podlegają zaś przekazaniu organowi właściwemu. W złożonej skardze na tę decyzję K.P. i Z.P. zażądali stwierdzenia jej nieważności, wskazując iż nie jest prawdą, że w ten sposób ich skarga została w całości uwzględniona, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...]r. jest identyczne z rozstrzygnięciami zawartymi w decyzjach organów nadzoru budowlanego z dnia [...]r. i [...]r. i również orzeka o umorzeniu prowadzonego postępowania. Żądanie zawarte w skardze J.S. dotyczyło uchylenia decyzji organu II instancji z dnia [...]r. Przedmiotem zarzutów były twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące kwalifikacji stanu faktycznego jako "samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu". Zarzucono, że do uchylenia poprzednio wydanych decyzji doszło bez wnikliwej oceny stanu sprawy, bez podania uzasadnienia prawnego i faktycznego, a nadto podniesiono szereg zarzutów merytorycznych, związanych z kwestią kwalifikacji wykonanych robót, sposobu użytkowania działki oraz właściwości organów. Wskazano również, że bezpodstawnie, poza trybem kontroli odwoławczej, zastosowano w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie, wskazując iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA zaskarżona decyzja uwzględnia skargę w całości. Przesłanką rozstrzygnięcia jest zaś przyjęcie, że sprawa nie stanowi samowolnej budowy drogi. lecz sprowadza się do zmiany sposobu użytkowania terenu i wymaga rozpatrzenia przez organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tylko postępowanie w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz prawo ochrony środowiska może skutkować eliminacją uciążliwości wynikających z funkcjonowania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.38 ust. 2 obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten zawierał szczególną regulację, umożliwiającą organowi, którego działanie zaskarżono do sądu, uwzględnienie skargi w całości do dnia wyznaczenia rozprawy przez Sąd. Przepis ten był samoistną podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji, korygującej ostateczne rozstrzygnięcie tego organu. Warunkiem dopuszczającym wydanie takiej decyzji było uwzględnienie w całości żądania wyrażonego przez stronę w skardze. Treść takiej decyzji była zatem zdeterminowana wyrażonym w skardze interesem skarżącego. W praktyce stosowania przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA konsekwentnie i wyraźnie wyrażane było stanowisko, zgodnie z którym nie odpowiada prawu decyzja w części uwzględniająca żądanie skargi czy decyzja nie uwzględniająca żądania lecz przekazująca sprawę ponownie do rozpoznania organom administracji. W kontekście tych uwag należy zatem stwierdzić, że każdorazowo ocena prawidłowości wydanej w trybie autokontroli decyzji, wymaga ustalenia relacji zgodności między żądaniem zawartym w skardze strony do sądu, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanym przypadku K.P. i Z.P. składając skargę na decyzję z dnia [...]r., domagali się uchylenia rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie zbudowanej drogi przejazdowej, argumentując iż w sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania a organ wadliwie ustalił stan faktyczny i błędnie ocenił materiał w sprawie. Skarżący nie zgadzali się zatem na umorzenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, domagając się uchylenia rozstrzygnięć skutkujących takim umorzeniem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. uchylił natomiast decyzje orzekające o umorzeniu i umorzył postępowanie przed organem I instancji, przyjmując w dalszym ciągu bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Takiego rozstrzygnięcia niewątpliwie nie można ocenić jako uwzględniającego w całości żądanie skargi, jakkolwiek bowiem uchylono zaskarżoną decyzję, to nadto orzeczono o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, a takiego żądania w skardze nie zawarto, wręcz przeciwnie, przeciwko umorzeniu postępowania protestowano. z tych względów zaskarżoną decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Za uzasadniony należy także uznać zarzut skarżącej J.S., dotyczący nieuprawnionego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który nie mógł znaleźć zastosowania po zakończeniu etapu postępowania przed organami administracji. Pozostałe argumenty zawarte w skardze J.S., jako że odnosiły się do przesłanek i zasadności umorzenia postępowania, nie mogły być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, kwestie te bowiem są przedmiotem postępowania w sprawie prowadzonej w związku ze skargą na decyzję dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie drogi dojazdowej. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 i 202 § 2 powoływanej ustawy.