II OSK 2363/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 109/14 w sprawie ze skargi T. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i rozsypaniu go oraz uwałowaniu na całej powierzchni działek nr [...] i [...] (7419 m² i 7420 m² - łącznie 14839 m²) w W., obręb L. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Wśród nich brak jest robót budowlanych polegających na niwelacji terenu. Procedura zgłoszenia jest procedurą uproszczoną i jej zastosowanie ograniczone jest do enumeratywnie wymienionych robót, bez możliwości zastosowania interpretacji rozszerzającej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowany zakres prac obejmuje zamiar wykonania robót budowlanych polegających na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i rozsypaniu go oraz uwałowaniu na całej powierzchni działek nr [...] i [...], obręb L. P. w W. Z przedłożonej kserokopii decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2013 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem mają być wykonane w związku z zamiarem budowy placu postojowego i manewrowego wraz z wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi w ramach rozbudowy bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców. Powyższe potwierdza kserokopia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której stwierdza się, iż rozbudowa bazy ma na celu poprawienie warunków obrotu owocami i warzywami, przede wszystkim w zakresie organizacji ruchu i komunikacji. Przewidywane w zgłoszeniu roboty powiązane są z zamiarem budowy zespołu obiektów i urządzeń budowlanych, placu manewrowego i postojowego oraz ciągów wewnętrznej komunikacji. Realizacja robót budowlanych dotyczących wykonania ciągów komunikacyjnych i placów manewrowych nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analizowane przedsięwzięcie budowlane nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ zmierza finalnie (w formie prac przygotowawczych lub bezpośredniej realizacji inwestycji) do wykonania robót budowlanych (budowy placu postojowego dla samochodów dostawczych oraz ciągów komunikacji wewnętrznej) niezwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę, stwierdził, że zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie. Roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem mają być wykonane w związku z zamiarem budowy placu postojowego i manewrowego wraz z wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi w ramach rozbudowy bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców, co wynika m.in. z decyzji Prezydenta Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę bazy magazynowo-składowej oraz decyzji Prezydenta Wrocławia o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji. Przewidywane w zgłoszeniu roboty budowlane są więc powiązane z zespołem obiektów i urządzeń budowlanych, a zatem stanowią element szerszego zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro przedmiotowe roboty budowlane stanowią składową większego zamierzenia inwestycyjnego, wymagającego pozwolenia na budowę, to nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlane. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 § 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Utwardzenie terenu poprzez niwelację terenu spychaczem, nawiezienie gruzu i tłucznia i jego rozsypanie oraz uwałowanie stanowi, zdaniem skarżącej, roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Roboty te podlegają zgłoszeniu i nie wymagają uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy i nie wziął pod uwagę zarzutów strony skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne i lakoniczne. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zamierzone przez skarżącą roboty budowlane polegające na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia i jego rozsypaniu oraz uwałowaniu wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywne wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z przepisu tego nie wynika wprost na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu i jakim celom może służyć. Istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy miało zatem ustalenie rodzaju robót budowlanych i przesądzenie kwestii, czy w wyniku ich realizacji nie powstaje obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że roboty budowlane polegające na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia oraz jego rozsypaniu i uwałowaniu na całej powierzchni działek nr [...] i [...] (7419 m² i 7420 m² - łącznie 14839 m²) wymagają pozwolenia na budowę. Okoliczności sprawy wskazują, iż roboty te nie stanowią jedynie utwardzenia terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dokonanie kwalifikacji prawnej robót budowlanych wymaga oceny charakteru i rozmiaru robót budowlanych. Słusznie Sąd stwierdził, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane, z uwagi na ich charakter i rozmiar nie są robotami budowlanymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Niwelacji terenu spychaczem, nawiezienia gruzu i tłucznia, jego rozsypania oraz uwałowania na powierzchni 14839 m2 nie można zakwalifikować jako utwardzenia terenu, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Roboty te, wbrew twierdzeniom skarżącego, wykraczają poza kategorię utwardzania terenu i prowadzą do powstania obiektu budowlanego (budowli ziemnej) wymagającej pozwolenia na budowę. Rodzaj robót budowlanych, sposób ich prowadzenia, rozmiar wskazanej w zgłoszeniu inwestycji oraz funkcje jakie ma ona pełnić wskazują, że inwestycja ta wykracza poza treść dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Nie można pominąć także tego, że skarżąca uzyskała dla tego terenu (działki nr [...] i [...]) decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców, a także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bazy magazynowo-składowej. Skarżąca ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że wykonanie objętych zgłoszeniem robót budowlanych ma służyć rozbudowie bazy magazynowo-składowej, a w szczególności ma polegać na wybudowaniu placu postojowego i manewrowego oraz wewnętrznych ciągów komunikacyjnych m.in. dla samochodów dostawczych. Zasadnie Sąd orzekający przyjął, że w sytuacji gdy inwestor zgłosił na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zamiar budowy obiektu budowlanego, w stosunku do którego wymagane jest pozwolenie na budowę, właściwy organ powinien zgłosić sprzeciw, wskazując na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Należy więc podzielić stanowisko Sądu, że zgłoszenie przez organ sprzeciwu było zgodne z prawem. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego pisemne motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia i zawierają elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo wyjaśnił, z jakich względów podzielił stanowisko organów administracji, że zamierzone przez skarżącą roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.