I OSK 1379/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1881/12 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz K. C. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. K.C. skierował do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego z dnia [...] r. W uzasadnieniu której zarzucił, że organ nieprawidłowo ustalił, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, czym rażąco naruszył art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując, że Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uwzględnił w całości skargę K. C., uchylając zaskarżone postanowienie i umarzając postępowanie. Postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie przed WSA w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 54 § 3 powołanej ustawy, organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić w całości skargę do dnia rozpoczęcia rozprawy. Pismem z dnia [...] września 2012 r. K.C. złożył skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie uwzględniło jego skargi w całości, bowiem wnosił o stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej odpowiada prawu. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił i przyznał, że błędnie odczytał datę doręczenia postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd pierwszej instancji następnie podał, że zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że organ uwzględnia skargę. Wydane na nowo rozstrzygnięcie organu powinno odpowiadać rozstrzygnięciu, które byłoby konsekwencją ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu aktu w całości lub części przez sąd administracyjny. Oznacza to, że w razie zaskarżenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy, rodzaje rozstrzygnięć dopuszczalne w trybie autokontroli należy konstruować, mając na względzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kompetencje organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.). W ocenie Sądu, powyższe znalazło wyraz w zaskarżonym przez stronę postanowieniu Ministra Obrony Narodowej. W skardze kasacyjnej K.C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że: 1) organ administracji uwzględnił skargę w całości pomimo braku stwierdzenia przez ten organ administracji nieważności postanowienia nr [...] z dn. [...] 06.2012 r., 2) samokontrola organu jest ograniczona do jego kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., 3) zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, mimo braku zawarcia w sentencji zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko sadu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem to strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza sądowi kasacyjnemu ramy dla prowadzonej analizy zaskarżonego orzeczenia. Wykluczone jest wobec tego badanie ewentualnych innych wadliwości wyroku, poza te granice wykraczających. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, przede wszystkim odwołać się trzeba do przepisu regulującego tryb wydawania decyzji autokontrolnych a więc art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według jego treści organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, norma wynikająca z art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem, jak to słusznie wskazał Minister, do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednak nie może odbyć się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). Należy też tu przywołać przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych który stanowi, iż sąd administracyjny przeprowadza kontrolę działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwości uwzględnienia skargi, to powinna ona odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Jednakże, jak już po części podano wyżej, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 45. O prawie strony do zwrotu kosztów w przypadku autokontroli wypowiedziano się także w literaturze, lecz organem władnym do wydania orzeczenia w tym przedmiocie może być tylko sąd administracyjny. Brak jest bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tym zakresie przez organ administracji publicznej (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, NSA " zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego" 2007, nr 14-15, s. 17). W świetle powyższego stanowiska należało przyjąć, iż trafny jest zarzut autora skargi kasacyjnej, wskazujący na to, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Stanowisko to, zasadne w ujęciu generalnym, znajduje także potwierdzenie w konkretnych warunkach kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano postanowienie autokontrolne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2012 r. nr[...] uchylające zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego z dnia [...] r. i umarzające postępowanie, nie odpowiada powyżej przedstawionym wymogom, przede wszystkim ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi, a mianowicie nie uwzględnia żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Organ administracji przyjął własną odmienną od żądania skarżącego koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając iż orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nie jest dopuszczalne w świetle uprawnień organu odwoławczego wynikających z treści art. 138 k.p.a. Pogląd ten nietrafnie podzielił Sąd pierwszej instancji. O ile zgodzić się należy z tym, że Minister Obrony Narodowej nie mógł w postępowaniu autokontrolnym które nie było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, wyjść poza uprawnienia przyznane mu w art. 138 k.p.a., to nie sposób zgodzić się z tym, że wydane w granicach przepisu art. 138 k.p.a. zaskarżone postanowienie autokontrolne spełnia wymogi art. 54 § 3 p.p.s.a. co do przesłanki "uwzględnienia skargi w całości". Brak możliwości uwzględnienia skargi w całości stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia autokontrolnego bez względu na jej przyczyny i obligował organ do przekazania skargi sądowi administracyjnemu. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. upoważniała Ministra do wydania w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięć nie przewidzianych w art. 138 k.p.a. Trafnie zarzuca też skarżący kasacyjnie, że postanowienie autokontrolne nie zawiera rozstrzygnięcia o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. Wówczas do treści tego przepisu dodano zapis: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygniecie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wadliwości tej nie usuwa, jak to twierdzi Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazanie w uzasadnieniu postanowienia autokontrolnego okoliczności w jakich doszło do błędnego przyjęcia przez organ, iż K.C. uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które zdaniem tego organu oczywiście wskazują, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie ograniczających się do poniesionego przez niego wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.