I OSK 2267/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Czyste Radiowo" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 191/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Czyste Radiowo" na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Stowarzyszenia "Czyste Radiowo" na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie Sp. z o.o. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 191/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "Czyste Radiowo" na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m. st. Warszawie Sp. z o.o. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 10 grudnia 2013 r. Stowarzyszenie "Czyste Radiowo" w Warszawie (dalej Stowarzyszenie, wnioskodawca bądź skarżący) zwróciło się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie – Spółki z o. o. (dalej Spółka bądź uczestnik postępowania) o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. odpowiedzi na pytania jakie ilości poszczególnych rodzajów odpadów (według kodów odpadów) były przekazywane w poszczególnych latach od początku 2009 r. do chwili obecnej: 1. do kompostowni Radiowo; 2. na składowisko Radiowo. Pismem z 13 lutego 2014 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że organem właściwym do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej Marszałek). Ma on wiedzę w zakresie objętym wnioskiem, gdyż przedmiotowe informacje stanowiły element corocznie składanych przez Spółkę sprawozdań. Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Spółki. Podniósł, że Spółka nie może zwolnić się z obowiązku udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie, wskazując inny podmiot jako obowiązany do działania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie popadła w bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony, gdyż ustosunkowała się do wniosku. Przyznała, że przedmiotem pytania jest informacja publiczna. Zwróciła uwagę na to, że żądane informacje są dostępne w innym trybie, a więc nie powinno się w niniejszej sprawie stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy informacja, o której przekazanie zwróciło się Stowarzyszenie, jest dostępna w trybie wynikającym z innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 [ze zm.], dalej udip), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Przepis ten dopuszcza możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje inne, niż zawarte w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, czy też odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, że żądanie wniosku dotyczyło informacji, jaka jest przekazywana przez spółki zajmujące się zbieraniem odpadów komunalnych – Marszałkowi Województwa, zgodnie z ustawą z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 185, poz. 1243 [ze zm.], dalej ustawa o odpadach). Poza sporem pozostawało, że żądana informacja miała przymiot informacji publicznej. Spółka oświadczyła, że wykonała obowiązek wynikający z ustawy o odpadach i przekazała żądane informacje Marszałkowi. Co się tyczy trybu dostępu do omawianych informacji, to został on uregulowany w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, dalej udiś). Zgodnie z art. 8 udiś, organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. W myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 4 udiś, udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. Sąd I instancji wyjaśnił, że z przytoczonego unormowania płyną dwa wnioski. Przede wszystkim podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji o środowisku są wyłącznie organy administracji. To zaś sprawia, że nie można skutecznie domagać się udzielenia spornych wiadomości od innych podmiotów, w tym m.in. spółek zajmujących się odbiorem nieczystości. Analiza art. 9 ust. 1 pkt 4 udiś prowadzi do wniosku, że regulacja ta dotyczy zakresu przedmiotowego badanego pytania. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Spółki, zaprezentowane w niniejszej sprawie (także wyrok w sprawie II SAB/Sz 77/12). W sytuacji, gdy Spółka nie mogła uwzględnić żądania zawartego we wniosku, musiała powiadomić o tym stronę w formie pisma – co też uczyniła. Podejmując takie działania, zwolniła się z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "Czyste Radiowo" w Warszawie, reprezentowane przez adw. K.D. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 udip, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, przez przyjęcie, że Spółka nie mogła uwzględnić żądania udostępnienia informacji publicznej. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do nieopartego na przepisach prawa wniosku, że w sytuacji, gdy Spółka nie mogła uwzględnić żądania, musiała powiadomić o tym stronę w formie pisma; 2. art. 149 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i w rezultacie niezobowiązanie Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie do załatwienia wniosku Stowarzyszenia; II. prawa materialnego tj.: 1. art. 1 ust. 2 udip przez błędną jego wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że informacja publiczna, którą Sąd uznał jednocześnie za informację o środowisku, wyklucza uzyskanie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że udip uwzględnia ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewidziane w innych ustawach; 2. art. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez błędną wykładnię tego przepisu, nieuwzględniającą definicji ustawowej organu administracji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b udiś; 2. art. 2 ust. 2 lit. c Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 78 poz. 706) przez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m.st. Warszawie sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 udip okazał się niezasadny. Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji nie "przedstawił stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym", lecz dokonał prawidłowej subsumcji pod normę prawa materialnego (art. 1 ust. 2 udip). Niedopuszczalne jest przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2013, s. 634, nb 6). Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 udip okazał się nieusprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisów udip nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 udip, można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż udip regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 45, uw. 8). Do drugiej kategorii ustaw należy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – na co trafnie wskazał wyrok I instancji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 udiś. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu o udip. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a udiś, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m. in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń (wyrok NSA z 20.3.2012 r., I OSK 2451/11, cbosa). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 8 i art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b udiś ani art. 2 ust. 2 lit. c Konwencji z Aarhus. Ustawa o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku należycie wprowadza do polskiego systemu prawnego instytucje Konwencji z Aarhus. Definicja organu (inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony; art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b udiś) nie zmienia zakresu ustawowych zadań organów administracji publicznej, a jedynie ma zapobiegać uchylaniu się innych podmiotów, działających w zakresie objętym definicją ustawową, od ich obowiązków. Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 149 § 1 ppsa. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.