II SA/Bk 691/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego T.T. kwotę 740,00 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na wniosek T.T., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr: [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, mieszkalnego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, z budynkiem gospodarczym, oczkiem wodnym na działkach o nr 191/1, 191/2 i 191/3 przy ul. T. w B., w części, w jakiej nakłada na inwestora obowiązek zaprojektowania i zrealizowania zabudowy w estetycznej formie, wysokim standardzie wykończenia budynku i wysokiej jakości zastosowanych materiałów budowlanych (pkt 1 "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" tiret trzecie) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie. O stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zwrócił się do Kolegium T.T. (dalej jako Skarżący), współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z ww. działkami, dla których ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Jako powód uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazał brak przeprowadzenia w sprawie analizy urbanistycznej, która - zgodnie z przepisami § 3 i 9 rozporządzenia - powinna być przeprowadzona w każdej sprawie, a jej wyniki stanowić mają załącznik wydawanej decyzji. Na poparcie tej tezy Skarżący wskazała i przytoczyła orzecznictwo sądowe, w którym wykazano, jakie znaczenie w sprawach ustalania warunków zabudowy ma analiza terenu, o jakiej mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO w B. wskazało na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy ze względu na fakt braku w aktach sprawy analizy urbanistycznej. Dostrzegło natomiast z urzędu inną wadę decyzji, a mianowicie ustalenie bez podstawy prawnej warunku zakwestionowanego w osnowie decyzji SKO. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.T. zakwestionował wydaną decyzję Kolegium jako naruszającą art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 5, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącego, zaakceptowanie argumentacji SKO powodowałoby, że w sposób całkowicie dowolny wprowadzony by został wyjątek od reguły wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, w drodze arbitralnej decyzji, nie znajdującej zakotwiczenia w literalnym znaczeniu przepisów by przyjęto, że decyzje wydane na podstawie norm wyinterpretowanych z przepisów rozporządzenia nie są objęte zakresem zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli de facto nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocenie organu podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Zdaniem organu nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w całości, czego domaga się skarżący powołując się na fakt braku w aktach sprawy dowodów na przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, że nie jest to wystarczającym powodem do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy musi być uznana za nieważną w całości. Organ ponadto wskazał, że brak jest bowiem wyroków jednoznacznie przesądzających o rażącym charakterze naruszenia prawa w sytuacji, gdy wydano decyzję o warunkach zabudowy z pominięciem wymogu przeprowadzenia analizy terenu i niezałączeniu do wydawanej decyzji wyników tej analizy. Zdaniem Kolegium, nie zaszły też przesłanki do unieważnienia decyzji organu gminy z tego powodu, że wśród parametrów planowanej zabudowy nie określono "wysokości głównej kalenicy" budynku, wymaganej przepisem § 8 rozporządzenia, jako elementu geometrii dachu. Jak wskazało Kolegium, prawdopodobnie wynikało to z faktu określenia " maksymalnej wysokości budynku". Jednakże, niezależnie od tego podlega ocenie brak takiego parametru w decyzji. Pomimo jego braku nie można jednak uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, gdyż biorąc pod uwagę określenie innych parametrów planowanego budynku można na ich podstawie ustalić przedział wysokości, w jakim musi się zmieścić główna kalenica dachu. W związku z tym, że planowana jest realizacja budynku o wymiarach 16 m x 20 m i dach wielopłaszczyznowy, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na około 8,5 m, z tolerancją do 10% to wysokość kalenicy dachu nie powinna przekroczyć 16,5 m. A zatem możliwe było na jej podstawie, niezależnie od późniejszej zmiany decyzji, sporządzenie projektu budowlanego i skuteczne wystąpienie z wnioskiem przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ze stanowiskiem takim niezgodził się Skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wskazał na naruszenie przez organ art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 54 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 9 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w zw. z art. 107 Kpa. Z tych względów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest w pełni uzasadniona. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie zachodzi. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, w myśl ust. 6 tego przepisu minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został zobligowany do określenia w drodze rozporządzenia, odnośnie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu tym, określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ponadto z brzmienia § 8 rozporządzenia wynika, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z brzmieniem § 9 tego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 415/13, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka". Jednocześnie NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r. (II OSK 1141/11, Lex nr 1234130) stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji. Ponadto NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., (sygn. akt II OSK 611/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów". Nie sposób nie zgodzić się także z treścią orzeczeń powołanych przez Skarżącego w wyroku NSA z dnia 7 września 2012 r. (II OSK 908/11, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) , a w szczególności z wyrokiem WSA z dnia 13 lutego 2013 r. (II SA/Gd 694/12, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym Sąd stwierdził, iż za rażące naruszenie prawa można uznać wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych. Sąd w tym zakresie podziela uzasadnienie sądu w Gdańsku. Poza tym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. (II SA/Po 133/10, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd stwierdził, że "niesporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz niewłączanie jej wyników do treści decyzji, w ocenie sądu wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji". Z powyższego wynika, wbrew twierdzeniom organu, że w zakresie obligatoryjności sporządzania analizy i załączania jej wyników do decyzji, jest już utrwalona linia orzecznicza, która w istocie potwierdza wywody skargi w tym zakresie. Organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym powinien ustalić, czy analiza taka została przeprowadzona i czy jej wyniki stanowią załącznik do decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie organ zarówno I jak i II instancji takich ustaleń nie poczynił. Co więcej, naruszając jednocześnie art. 6, 7 i 77 Kpa, organ stwierdził w decyzji, że analiza "prawdopodobnie" została wykonana, gdyż o tym świadczy uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu administracyjnym, kierując się zasadami prawa, nie ma miejsca na tego typu stwierdzenia, a fakt istnienia, bądź nieistnienia analizy musi być udokumentowany a nie uprawdopodobniony. Szczególnie jest to istotne w zakresie wynikającym z przytoczonych orzeczeń, z których wynika, iż brak takiej analizy może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym organ także nie odniósł się w sposób prawidłowy do brzmienia § 8 rozporządzenia w zakresie ustalenia wysokości głównej kalenicy dachu. Należy zaznaczyć, że wysokość ta jest również obligatoryjną częścią decyzji o warunkach zabudowy, a jak wynika z akt sprawy i z uzasadnienia organu II instancji, wysokość ta w decyzji nie jest podana. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy brak podania wysokości głównej kalenicy dachu nie jest istotnym naruszeniem przepisów materialnych, gdyż Sąd uznaje za niewystarczające stwierdzenie organu, że brak wysokości kalenicy wynika prawdopodobnie z podania maksymalnej wysokości budynku planowanego. Ponadto organ rozpoznając ponownie sprawę powinien, o czym była już mowa powyżej, ustalić istnienie analizy i jej wyników jako załącznika do decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd zaznacza, że niemożliwe było odniesienie się Sądu do prawidłowości ustaleń organów w zakresie wniosków Skarżącego uwidocznionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na fakt, iż pomimo kilkukrotnych wezwań Sądu, organ nie dostarczył pierwotnego wniosku twierdząc, że takiego wniosku nie posiada. Rodzi się pytanie, to w jakim zakresie organ orzekał? Na marginesie dodać także należy, że zdaniem tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka wyłączenia pracownika organu kolegialnego na podstawie art. 27 § 1 zd. 2 w zw. z art. 24 § 3 Kpa. Sądowi z urzędu znane są bowiem fakty, iż w składach orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiotowej sprawie zachodzą powiązania rodzinne, inne niż zawarte w art. 27 § 1a Kpa. W tym zakresie prezes SKO powinien działać z urzędu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.