II SA/Bk 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. R. i H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od gminy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących D. R. i H. R. solidarnie kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO w B.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. i H. R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. na stanowisko zajęte przez Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak:[...], w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy S. [...] w B.do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od Gminy Miejskiej B. Postanowienie SKO w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. H. R. wrócił się do Urzędu Miejskiego Departamentu Skarbu w B. o: 1. doręczenie mu operatu szacunkowego określającego wartość rynkową lokalu, co zostało wykonane po wpłaceniu przeze niego kwoty 175,00 zł; 2. stwierdzenie - jakie znaczenie dla niniejszej sytuacji ma fakt zajmowania przeze niego (i jego rodzinę ) mieszkania położonego w B. przy ul. S. 10 m. 112, przydzielonego mu na mocy decyzji wydanej przez Urząd Miejski w B. Wydział Spraw Lokalowych z dnia [...] czerwca 1984 r., sygn. [...], 3. stwierdzenie - czy wskazana w pkt 2 decyzja nadal zachowała swoją aktualność, a jeżeli nie, to na mocy jakich czynności prawnych została zmieniona w zakresie mnie dotyczącym, kiedy doręczono mi stosowne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i kiedy nastąpiło uprawomocnienie się tych decyzji; 4. sprecyzowanie, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, wysokości przyznanej mu bonifikaty z uwzględnieniem okoliczności podanej przeze niego w pkt 2 niniejszego pisma. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielono odpowiedzi wnioskodawcy w ten sposób, że dokonano interpretacji przepisu art. 4 ust. 4 uchwały Nr XXXIV/377/12 Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Treść pisma nie usatysfakcjonowała pytającego, który złożył wraz z małżonką odwołanie od tego pisma do SKO w B. W ocenie SKO w B., zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. W piśmie tym nie ma żadnego elementu władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. Jest ono natomiast odpowiedzią na wyartykułowaną przez H. R. wątpliwością dotycząca kwestii możliwości uzyskania bonifikaty. W związku z tym, na zasadzie art. 1 pkt 1 k.p.a., nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy dotyczące odwołań. Rozpatrzenie zatem środka odwoławczego wniesionego od nie wiążącej interpretacji przepisów byłoby działaniem bez podstawy prawnej i stanowiłoby o nieważności decyzji podjętej w trybie odwoławczym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na powyższe postanowienie D. i H. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, iż przyjęcie władczego stanowiska przez organ administracji publicznej - Prezydenta Miasta B. - zastąpionego przez Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. bezpośrednio regulującą sytuację skarżących w zakresie prawa podmiotowego wynikającego ze stosowania lub nie prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania - nie jest decyzją administracyjną, wobec czego nie jest dopuszczalne wywodzenie odwołania, 2) błędne przyjęcie, iż w piśmie Urzędu Miejskiego w B.Departament Skarbu z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt [...]wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta " ( ... ) nie ma żadnego elementu władczego ( ... )", podczas gdy odmówienie skarżącym przyznania uprawnienia do bonifikaty ustalonej w uchwale Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżących i rozstrzyga o żądaniu złożonym do organu administracji publicznej, w konsekwencji czego winno być uznane za decyzję administracyjną z konsekwencjami proceduralnymi. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż organ II instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, a przez to nie rozważył przesłanek z art. 61a k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia. Na samym początku podkreślenia wymaga, że mają rację organy, że treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Pismo organu I instancji, które skarżący traktują jako decyzję, nie zawiera treści pozwalającej zidentyfikować rozstrzygnięcie sprawy, co kategorycznie wyklucza możliwość przypisania mu cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani tez podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienia przepis art. 107 § 1 k.p.a. Są nimi: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Odniesienie wymienionych wyżej czterech koniecznych składników decyzji do pisma z dnia [...]sierpnia 2013 r. jednoznacznie pozwala stwierdzić brak w piśmie elementu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, czyli nałożenia na stronę uprawnień lub obowiązków. Kwestionowane pismo Prezydenta Miasta B. jest informacją skierowaną do wnioskodawców, w której organ odpowiada na zadane mu pytania i tłumaczy kwestie prawne dotyczące poruszanej problematyki. Organ odwoławczy mając do czynienia z takim przedmiotem odwołania, zastosował regulację wynikającą z art. 134 k.p.a., czyli stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie Sądu, podniesione zatem w skardze zarzuty skarżących są niezasadne. Organ II instancji prawidłowo ocenił pismo organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. jako niebędące decyzją administracyjną. Sąd z urzędu jednak stwierdza, że działanie organu II instancji narusza wskazane wyżej przepisy. Zauważenia bowiem wymaga, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wnieśli o wydanie stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie sprecyzowania wysokości przyznanej im bonifikaty. Pismo to niewątpliwie miało na celu wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., które miało być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ I instancji doszedł do przekonania, czemu dał wyraz w treści swego pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., że sprawy zbywania lokali stanowiących własność Gminy są sprawami cywilnymi i nie podlegają załatwianiu w drodze decyzji administracyjnej, to powinien co najmniej rozważyć, czy nie zachodzi sytuacja uzasadniająca zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a k.p.a. i ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Brak prawidłowego działania ze strony organu I instancji nie zdejmował takiego obowiązku z organu II instancji. Podkreślenia bowiem wymaga, że ze wskazanego przepisu wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1161/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Skoro organ I instancji nie rozważał kwestii zastosowania w sprawie art. 161a k.p.a., to organ II instancji kontrolując odwołanie skarżących od pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. zobowiązany był sam rozważyć, czy czasami "odwołania" skarżących nie potraktować jako "zażalenia" w rozumieniu art. 61a § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12). Powyższe wskazuje na to, że chociaż ma rację organ II instancji, że pismo organu I instancji z dnia [...][ sierpnia 2013 r. nie jest decyzją administracyjną, to jednak organ ten nie wyjaśnił, czy przypadkiem nie jest ono rozstrzygnięciem, które ze względu na jego treść, odpowiada postanowieniu określonemu w art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie takie bowiem, co już wskazano powyżej, jest aktem formalnym a nie merytorycznym. Przedmiotowe pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, skierowane zostało do imiennie wskazanych adresatów, zaś jego treść może wskazywać, że w sformułowaniu "Jednocześnie informuję, iż sprawy zbywania lokali stanowiących własność Gminy są sprawami cywilnymi i nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej", organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Przy takim ewentualnym potraktowaniu pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., zachodziłaby potrzeba potraktowania "odwołania" skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r. jako ewentualnego zażalenia w rozumieniu art. 61a § 2 k.p.a. Powyższe uzasadnione jest tym bardziej, gdy się zważy, że "odwołanie" skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniesione zostało z zachowaniem 7 – dniowego terminu przewidzianego dla wniesienia zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.). Organ II instancji tych kwestii nie wyjaśniał i nie rozważał, czym naruszył wskazane przepisy, a to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.