III SA/Kr 487/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skarg O. J. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2012r. nr [...] z dnia 2 marca 2012r. nr [...] z dnia 2 marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej O. J. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonymi postanowieniami z dnia 2 marca 2012 r. Nr [...], [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy postanowienia działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [....] 2012 r.: - Nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania O. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. J. za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., - Nr [....] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania O. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. J. za okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. i - Nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania O. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. J. za okres od 1 września 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. Na uzasadnienie zajętego stanowiska podano, że postępowanie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, a do których należy okoliczność, że minęły terminy składania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za powyższe okresy. Organy podniosły, że do 31 grudnia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne było ustalane na okres zasiłkowy zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na datę wydania decyzji. Podkreślono, że na mocy art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. świadczenie pielęgnacyjne ustala się nie na okres zasiłkowy, ale na czas nieokreślony, lub na czas określony - uzależniony od okresu, na jaki ustalono w orzeczeniu niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności. W skargach na wymienione wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. O. J. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na poszczególne okresy zasiłkowe oraz naruszenie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na uzasadnienie podano, że w wyżej wymienionych okresach córka skarżącej A. J. zaliczona była do osób niepełnosprawnych oraz że pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca zgłosiła już w 2004 r. i na jego podstawie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie skarg podkreślając, że żądania skarżącej nie mają uzasadnionych podstaw albowiem zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego, o okresach, za które skarżąca żąda przyznania świadczenia, było uzależnione od złożenia stosownego wniosku, którego skarżąca nie złożyła. Z tego względu brak było podstaw do wszczęcia postepowania, które miałoby na celu przyznanie skarżącej świadczenia za żądane okresy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – skargi O. J. są uzasadnione, chociaż nie ze względów w nich podniesionych. Sąd zwraca uwagę na to, że podstawa prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), który stanowi: "Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie." Jest niewątpliwym, że O. J. – matka niepełnosprawnej A. J. jest stroną postępowania w sprawie z jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje na to wprost art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.): "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, (...) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Powstaje więc pytanie, o jakich "innych uzasadnione przyczynach" jest mowa w art. 61a K.p.a., które powodują, że postepowanie nie może być wszczęte, a także pytanie kolejne, czy do takich przyczyn należy ewentualny upływ "terminów składania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", który stał się podstawą wydania zaskarżonych postanowień. Zdaniem Sądu, nie mają racji organy administracyjne obu instancji uznając, że upływ terminów składania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić "uzasadnioną przyczynę" powodującą, że postępowanie nie może być wszczęte, a tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowań w niniejszych sprawach należy uznać za błędne. Należy podkreślić, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 – opubl. LEX nr 1216728). Zdaniem Sądu, przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 – opubl. LEX nr 1139835). Tak więc, co jeszcze raz Sąd podkreśla, odmowa wszczęcia postępowania ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Należy zauważyć, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest terminem prawa materialnego, stąd też konieczne są czynności ustalające, czy został on zachowany, czy też nie. Jednocześnie, co należy podkreślić, Sąd nie przesądza tego, że termin ten był koniecznym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które to świadczenie nierozerwalnie łączy się z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – w tym wypadku dzieckiem. Okoliczności powyższe wymagają ustaleń i zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, a więc wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie mogą być przedmiotem bliższych rozważań w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę zajęte przez Sąd w niniejszej sprawie stanowisko oraz zastosują się do treści przepisu art. 153 p.p.s.a, który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i brzmi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." W oparciu o powyższe ustalenia i stwierdzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.