II SAB/Op 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. i A. J. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań postanawia: 1) umorzyć postępowanie, 2) stwierdzić, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących A. J. i A. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 18 lutego 2014 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. i A. J. jest przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że organ naruszył art.. 8, art. 12 oraz art. 35 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30 , poz. 168 - powinno być Dz. U z 2013 r., poz. 267 - przypis Sądu, zwanej dalej K.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wnieśli o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy oraz ustalenia osób winnych jej niezałatwienia w terminie. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, argumentując, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 26 lutego 2014 r., która zapadła na posiedzeniu składu orzekającego, tj. przed upływem terminu ustalonego pismem z dnia 7 lutego 2014 r. Organ podał również, że decyzja zostanie niezwłocznie doręczona wszystkim stronom postępowania, po sporządzeniu pisemnego uzasadnienia. Jednocześnie Kolegium wskazało, że strony postępowania były - na podstawie art. 36 K.p.a. - zawiadamiane każdorazowo o przyczynach braku załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie kolejnymi pismami z 16 sierpnia, 31 grudnia 2013 r. i 7 lutego 2014 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Kolegium zawiadomiło Sąd, że przesłało stronom postępowania decyzję z dnia 26 lutego 2012 r., nr [...]. Do pisma dołączyło uwierzytelnioną kopię ww. decyzji oraz potwierdzenie jej odbioru w dniu 4 kwietnia 2014 r. przez A. J. i T. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w myśl § 2 art. 149 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na przewlekłość postępowania organu II instancji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji. W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć przyjdzie, że w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skarga na przewlekłość może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a. W odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego w myśl art. 17 K.p.a. nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi na przewlekłość nie mają natomiast zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a., stąd skuteczne jej wniesienie może nastąpić do chwili ustania stanu zwłoki organu. W niniejszej sprawie skarżący spełnili ten wymóg i wezwali pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu przez Kolegium wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Przyjdzie stwierdzić, że skarga na przewlekłość nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim, odnosząc się do żądania skargi należy wskazać, że Sąd nie wyznaczał Kolegium dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, bowiem organ ten w dniu 26 lutego 2014 r. wydał decyzję w sprawie. Sąd przyjął, że przedmiotowe postępowanie o wydanie decyzji zostało zakończone z chwilą doręczenia skarżącym decyzji wraz z uzasadnieniem w dniu 4 kwietnia 2014 r., tym samym niemożliwe było zobowiązanie organu do "załatwienia sprawy". W niniejszej sprawie trzeba przypomnieć, że decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań Kolegium wydało w dniu 26 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, które wpłynęło do organu 22 lipca 2013 r. Poza tym, istotna przy ocenie przewlekłości postępowania organu odwoławczego jest okoliczność, która umknęła uwadze skarżących, tj. wadliwego działania Burmistrza Olesna w tym zakresie, co odzwierciedlają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 grudnia 2009 r., 30 czerwca 2011 r., 30 września 2011 r. Trzeba również dostrzec odnośnie zarzutów skargi, że dotyczą one w znacznej części wadliwości postępowania Burmistrza Olesna. Poza tym, oceniając zarzut przewlekłości nie można pominąć faktu, że Kolegium przedłużyło termin rozpoznania sprawy o kolejne dni, mając ku temu podstawy, wszak termin skonkretyzowany w trybie art. 35 § 1-3 K.p.a. może być wydłużany przez organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie, skarga na przewlekłość dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zasadą wynikającą z art. 35 K.p.a. jest, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast stosowanie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Tak właśnie, w kontrolowanej sprawie, zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, zachowało się Kolegium. W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone nieefektywnie przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie wykonywanie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Innymi słowy, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Ponadto, przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wpłynięciu odwołania skarżących, uwzględniając obowiązki określone w powołanych wyżej przepisach K.p.a., zawiadomiło skarżących o terminie rozpoznania sprawy, podało przy tym okoliczności, dla których organ ten nie był w stanie podjąć czynności celem wcześniejszego rozpoznania sprawy. Kolegium wyznaczało terminy sprawy, dopełniając czynności z art. 36 K.p.a. i w wyznaczonym dodatkowo terminie sprawa została przez ten organ rozpoznana, co potwierdza dołączona do akt sprawy decyzja tegoż organu z dnia 26 lutego 2014 r. Niemniej jednak, należy stwierdzić, że odraczanie rozpoznania sprawy i zawiadomienie stron o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu somo w sobie nie zwalnia organu z zarzutu przewlekłości, ponieważ praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. W kontrolowanej sprawie Kolegium, trzykrotnie przedłużało termin załatwienia sprawy, podejmując czynności procesowe zmierzające do jej załatwienia, jednakże rozpoznanie odwołania nastąpiło po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia wpływu odwołania. W tych okolicznościach, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie czynności organu odwoławczego należało rozważać w kategoriach przewlekłości, co upoważnia twierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce przewlekłość organu. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Według bowiem art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. (por. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. I OSK 2626/12 - dostępny w CBOSA). Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że organ informował skarżących w trybie art. 36 K.p.a o wyznaczanych, kolejnych terminach załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki. Ostatecznie organ wydał decyzję w terminie określonym w piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. W konsekwencji nie zaistniały również podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Na koniec nadmienić należy, że Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżących w części dotyczącej zarządzenia wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ do zakresu działania sądu administracyjnego nie należy orzekanie w sprawach odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organu administracji publicznej (art. 38 K.p.a.), ani też zobowiązywanie organu do prowadzenia stosownych postępowań w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wydano na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 201 § 1 P.p.s.a. ----------------------- 6