II SA/Bk 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Dnia [...] sierpnia 2013 r. K. M. K. wystąpił o naniesienie na mapę ewidencji gruntów i budynków granic działki nr [...] na podstawie pomiarów wykonanych w roku 1957, ponieważ w jego przekonaniu aktualnie ujawnione granice tej nieruchomości zostały w niewyjaśniony sposób sfałszowane. W odpowiedzi na powyższe, Starosta K. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, że sprawa fałszowania przebiegu granic między innymi ww. nieruchomości była już rozpatrywana w 2012 r. w związku ze skargą złożoną przez wnioskodawcę w dniu [...] września 2012 r. Starosta K. wyjaśnił wówczas pismem z dnia [...] września 2012 r., że nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w ujawnieniu na mapie ewidencyjnej granic działki nr [...]. Pomimo tego wnioskodawca - opierając się na treści ww. pisma Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. w dalszym ciągu domagał się wprowadzenia zmian przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzenia postępowania we wnioskowanym wyżej zakresie, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił wprowadzenia na mapie ewidencji gruntów i budynków wsi C. gm. K. zmian przebiegu granic działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. ustalono, że jedynym dokumentem określającym granice działki [...] jest operat z podziału i przekazania ziemi PFZ rolnikom indywidualnym z 1957 r., a w szczególności szkic wyniesienia projektu na grunt z dnia .. kwietnia tego roku, wykonany przez H. K. Na pierworysie z 1953 r. na podstawie wymienionego operatu technicznego zostały wniesione granice wydzielonych działek, w tym przedmiotowa nieruchomość, która w tamtym czasie oznaczona była numerem [...]. Następnie organ ustalił, że w 1986 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów wykonano nową mapę ewidencyjną, na której zmieniono numerację działek oraz naniesiono aktualny zasięg konturów użytkowych. Nie zmieniano natomiast przebiegu i położenia granic nieruchomości. W 2003 r. analogową mapę ewidencyjną zastąpiono wersją informatyczną. Jednakże i tym razem nie zmieniano przebiegu granic działek, a jedynie formę prowadzenia mapy. Nie znajdując w konkretnej sprawie w posiadanych dokumentach uzasadnienia dokonania jakiejkolwiek zmiany w przebiegu granicy przedmiotowej działki, pouczono wnioskodawcę (pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r.), a następnie zobowiązano (wezwanie z dnia [...] września 2013 r.) wnioskodawcę do dostarczenia opracowania geodezyjno - kartograficznego, z którego wynikałaby zmiana przebiegu granic przedmiotowej działki. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie złożył jakiegokolwiek opracowania, a jedynie zażądał wydania kolejnych dokumentów, w tym kopii szkicu pomiarowego z 1957 r. W tym stanie rzeczy organ I instancji orzekł o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, K. M. K. złożył odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Skarżący podniósł, że wymiary jego nieruchomości oznaczonej nr [...], które obecnie widnieją na mapach ewidencyjnych są niezgodne z tymi, które zostały naniesione na mapie z 1957 r.. Zdaniem skarżącego, ten stan nastąpił w 2004 r. bądź w 1986 r. podczas wykonywania mapy numerycznej. Wskazał też, że od 1957 r. nie dokonywano żadnych zmian w tej omawianej nieruchomości, ponieważ jest ona oznaczona znakami pomiarowymi. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy nie podzielił stanowisko skarżącego i decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Na wstępie organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) mających zastosowanie w niniejszej sprawie, podkreślając techniczny charakter zapisów dokonywanych przez organy ewidencyjne w ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo powołując się na ugruntowane już w tym zakresie orzecznictwo sądowe wskazano, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W konsekwencji powyższego organ może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś sam takiego prawa ani ustalać, ani wyinterpretować. Akcentowano przy tym, że procedurę aktualizacji ewidencji ujęto w określone ramy prawne. Nie może być zatem dokonywana przez podmioty do tego powołane w sposób dowolny, czy też w oparciu o dowolne dokumenty. Reasumując stwierdzono, że zmiana w operacie ewidencyjnym jest możliwa poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym. Konieczność przedstawienia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian należy - zdaniem organu odwoławczego, rozumieć jako przesłanką o charakterze materialnym mającym na celu załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony (art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przy czym chodzi tu o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych przez stronę danych. W niniejszej sprawie, po dokonaniu analizy dokumentacji znajdującej się w zasobie organu ewidencyjnego, nie stwierdzono uzasadnienia dla dokonania wnioskowanych przez skarżącego zmian w oparciu o posiadane dokumenty. Wobec powyższego, Starosta K. poinformował skarżącego o obowiązku dostarczenia dokumentów geodezyjnych potwierdzających żądaną zmianę. Na to wezwanie, skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji, zaś w piśmie z dnia [...] września 2013 r. oświadczył, że "niezasadne jest wezwanie z dnia [...] września 2013 r., gdyż wszelką dokumentację, a w szczególności mapy są w posiadaniu Urzędu". W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że organ ewidencyjny zasadnie odmówił dokonania zmian w części kartograficznej mapy ewidencji gruntów, albowiem skarżący nie przedłożył jakiejkolwiek dokumentacji na potwierdzenie swoich żądań, natomiast oświadczenia o niezgodności mapy kartograficznej z dokumentacją pomiarową nie spełniają wymogów § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 242, poz. 1622). Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje obowiązku dokonywania przez organ ewidencyjny prac geodezyjnych w ramach postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W myśl art. 2 pkt 1 ww. ustawy, projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń, sporządzenie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej rozumiane są jako, tzw. prace geodezyjne. Stosownie do art. 11 tej ustawy prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Odnośnie zaś kwestii sfałszowania dokumentacji ewidencji gruntów przez pracowników Starostwa Powiatowego w K. organ nie zajął stanowisko, ponieważ w tym zakresie nie ma normy kompetencyjnej dla zbadania tego stanu rzeczy. Skarżący nie potwierdził też, aby w tym zakresie byłyby przez niego czynione jakiekolwiek ustalenia. W skardze na powyższe rozstrzygniecie skierowanej do tutejszego Sądu, K. M. K. nie zgodził się z oceną dokonaną w niniejszej sprawie przez organy ewidencyjne. W uzasadnieniu skargi, jak i późniejszym piśmie procesowym z dnia 20 maja 2014 r. skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w tej mierze w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonej decyzji. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 242, poz. 1622) – zwanego rozporządzeniem, "do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, przy czym - jak wynika z utrwalonej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego - "w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 721/06, Lex 23593; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01 Lex 156384). W niniejszej sprawie skarżący wniósł o naniesienie na mapę ewidencji gruntów i budynków obrębu C. gmina K., granic działki nr [...] na podstawie pomiarów wykonanych w roku 1957. Skarżący argumentował swój wniosek okolicznością sfałszowania w niewyjaśniony sposób aktualnie ujawnionych granice ww. nieruchomości. Tymczasem jak wynika z ustaleń organów obu instancji, jedynym dokumentem określającym granice działki [...] jest operat z podziału i przekazania ziemi PFZ rolnikom indywidualnym z 1957 r., a w szczególności szkic wyniesienia projektu na grunt z dnia [...] kwietnia tego roku, wykonany przez H. K. Na podstawie wymienionego operatu technicznego zostały wniesione granice wydzielonych działek, w tym przedmiotowej nieruchomość, która w tamtym czasie oznaczona była numerem [...]. Następnie organy ustaliły, że w 1986 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów wykonano nową mapę ewidencyjną, na której zmieniono numerację działek oraz naniesiono aktualny zasięg konturów użytkowych. Nie zmieniano natomiast przebiegu i położenia granic nieruchomości. W 2003 r. analogową mapę ewidencyjną zastąpiono wersją informatyczną, jednakże i tym razem nie zmieniano przebiegu granic działek, a jedynie formę prowadzenia mapy. Nie znajdując w konkretnej sprawie w posiadanych dokumentach uzasadnienia dokonania zmiany w przebiegu granicy przedmiotowej działki, pouczono wnioskodawcę, a następnie zobowiązano wezwaniem z dnia [...] września 2013 r. do dostarczenia opracowania geodezyjno - kartograficznego, z którego wynikałaby zmiana przebiegu granic przedmiotowej działki. W wyznaczonym terminie skarżący nie złożył jakiegokolwiek opracowania, a jedynie zażądał wydania kolejnych dokumentów, w tym kopii szkicu pomiarowego z 1957 r. W ocenie Sądu powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości, nie są też, co do zasady kwestionowane przez stronę. W tym stanie rzeczy uznać należy za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji uprawniającej do dokonania zmian przebiegu granicy działki nr [...], należało orzec o odmowie wprowadzenia wnioskowanych na wstępie zmian. Bezspornym jest bowiem, że skarżący nie przedłożył dokumentacji na potwierdzenie swoich racji, natomiast samo jego oświadczenie o niezgodności mapy kartograficznej z dokumentacja pomiarową, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, nie spełnia wymogów § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tym miejscu podnieść należy, iż problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (tak: wyrok z dnia 17.02.1993 r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok z dnia 16.04.1998 r., sygn. akt II SA 258/98, Lex 41288; wyrok z dnia 20.08.1988 r. sygn. akt II SA 766/98, Lex 82005). Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany przebiegu granic działki, przy jej rozpatrywaniu nie sposób pominąć orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego tego zagadnienia. W wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne. Tylko w zakresie określonym w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów." Mając na uwadze przedstawianą powyżej specyfikę postępowania ewidencyjnego stwierdzić należy, iż w omawianym postępowaniu nie można domagać się ustalenia praw właścicielskich będących następnie podstawą dokonywania wpisów potwierdzających stan prawny danej nieruchomości. Starosta K. jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do ewidencji o prawie własności nieruchomości, albowiem kompetencje te jak już wyżej wskazano zostały zastrzeżone sądom powszechnym. Stąd podnoszone przez skarżącego zarzuty uznać należy za całkowicie bezzasadne. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77, 7 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.